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前言
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附录A 黑龙江省农业生态补偿调查问卷
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一、样本基本特征
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1.您的性别
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A.男 B.女
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2.您的年龄
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3.您的受教育程度
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A.小学B.初中C.高中（中专）
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D.大学（大专）E.文言
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4.您的家庭常住人口
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5.您的家庭年收入大概在（也可填具体数目）
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A.1万元及以下B.1万～3万元C.3万～5万元
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D.5万元以上
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6.您家庭的主要收入来源是
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A.种田B.打工C.做生意
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D.政府救济E.其他
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7.您家庭种田的年收入有多少（也可填具体数目）
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A.1万元及以下B.1万～2万元C.2万～3万元
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D.3万元以上
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8.您家现在种植的面积有多大
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A.3亩以下B.3～10亩C.10～20亩
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D.20亩以上
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9.您现在主要种植什么品种？
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A.粮食作物B.经济作物（蔬菜、水果等）
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10.您现在主要种植什么粮食作物？
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A.水稻B.玉米C.黄豆
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D.其他
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二、农民对农业生态环境问题和农业生态补偿的认知
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1.是否关注农业生态环境问题
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A.关注B.不关注
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2.对农业生态补偿的知晓程度
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A.没有听说过B.听说过，并不太了解
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C.非常了解
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3.获得农业污染及其控制信息的途径
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A.亲眼所见 B.电视、广播、报纸
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C.政府的宣传教育 D.听别人说的
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4.是否愿意参与农业污染控制，开展农业清洁生产
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A.愿意B.不愿意
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5.耕地是否被污染
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A.污染B.没有污染C.不知道
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6.耕地污染程度（关于第5～8个问题主要是针对第四个问题“耕地是否被污染”中选择“污染”的农户进行的）。
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A.严重B.一般C.较轻
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7.耕地污染的表现（此题为多项选择题）
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A.土壤肥力下降B.土壤板结
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C.土壤重金属超标D.土壤通透性差
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E.不清楚
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8.耕地污染的来源（此题为多项选择题）
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A.农业化肥、农药排放B.畜禽粪便排放
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C.生活垃圾、污水排放D.农用地膜污染
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E.工业企业排污
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9.水体（主要为地下饮用水源及周围河流）是否被污染
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A.污染B.没有污染C.不知道
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10.水体污染程度（关于第9～11个问题主要是针对第七个问题“水体是否被污染”中选择“污染”的大多数农户进行的）。
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A.一般B.严重C.较轻
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11.水体污染的表现（此题为多项选择题）
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A.颜色混浊B.水中（包括水面）浮游动物增多
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C.水有异味D.生活垃圾E.不清楚
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12.水体污染的来源（此题为多项选择题）
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A.农业化肥、农药流失B.畜禽粪便排放
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C.生活垃圾、污水排放D.生活垃圾
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E.农用地膜污染F.工业企业排污
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G.不清楚
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三、补偿意愿
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1.政府打算通过对农业面源污染进行控制，保障农产品质量安全，农民是否愿意为农业污染防治承担一定的支付费用
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A.愿意B.不愿意
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2.愿意为农业面源污染控制支付的金额
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A.全部 B.大部分
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C.少部分 D.不知道
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3.假定政府对积极参与农业面源污染控制的农户即正确采用一些农业面源污染减排措施，将得到一定的补偿后农户的政策接受意愿（以对作物配方肥施用采纳为例）
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A.愿意B.不愿意
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4.对于三类清洁生产技术愿意采纳何种补偿方式
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（1）对于施用专用肥补偿意愿
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A.现金补贴 B.实物补贴 C.技术补贴
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（2）对于秸秆还田补偿意愿
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A.现金补贴 B.实物补贴C.技术补贴
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（3）对于修建化粪池补偿意愿
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A.现金补贴B.实物补贴 C.技术补贴
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四、意见及建议
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请将您认为上述各项没有列出的内容及有关建议写在下面，谢谢！
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附录B 农户对农业生态环境问题和生态补偿的认知情况问卷调查结果统计
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附录C 原始数据进行0/1编码后得到的数据表
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附录D 国内开展农业生态补偿示范区和试点情况介绍
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一、河北省农业生态补偿实施进展
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2002—2009年，依托“中国华北地区集约化农业的环境战略”项目（中德技术合作项目），围绕实施大棚果蔬栽种和环境污染防控，分别实施了养分综合管理、病虫害综合防治、作物综合管理、生态调控等多种环境友好型技术扶持，分别建立了项目技术包；采取开办田间培训学校、田间课堂、骨干农户培养、农业新技术入户等农民能力建设智力补偿措施；以及借助项目产品宣传、设计产品标识，组建农产品专业合作社等市场营销项目补偿策略。例如，在项目示范阶段，地方政府以物化方式给农民提供70%补贴，农户承担30%，补贴科目涵盖水电费、蓄水池及部分农药肥料等；项目成果推广阶段，政府以实物形式给予投入40%，其中包括部分灌溉设施、诱杀害虫用的黄板、防虫网、天敌等，农户承担60%。结合实施多种农业生态补偿手段，既改善了项目区农业资源环境，提高了农产品质量，增加了农民收入，又促进了地方农户逐步树立了在开展农业生产生活的同时保护生态环境的思想意识。
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河北省集约化蔬菜生产，结合德国先进技术，在试验示范基础上，编制了番茄、黄瓜、茄子、青椒和芦笋等7种设施大棚蔬菜生产技术指南，建立完善了设施蔬菜环境友好型生产技术体系。所编制的项目技术包推广到河北省的主要蔬菜产区及山东、河南、辽宁、陕西、天津等省市。据调查统计，采用项目技术包后，灌水量由6000米3/公顷降至3300米3/公顷；氮肥施用量（折纯后）由480千克/公顷降至270千克/公顷，农药用量（折纯后）平均由3.9×104千克/公顷降至1.08×104千克/公顷，实现了水资源的合理利用和有效保护，有效缓解硝态氮淋失、农药残留带来的环境污染问题，提高了农产品质量。
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项目实施期间，河北省引进农民田间学校培训模式，随时解决大棚内实际生产中的问题。在河北省5个项目试点县举办了大棚番茄、黄瓜、茄子、芦笋等26期农民田间学校培训班，培训农民学员525户，技术人员100名，农民辅导员30名，由农民辅导员开办的田间学校达70%。印发设施果蔬《生产技术指南》25000册，共培训推广《生产技术指南》2.28×104户，示范面积达1.64×107公顷。此外，项目工作组还组织开展了项目产品的宣传公关活动，设计了项目产品标识、标签、宣传页及包装箱；培养出“藁城市绿生蔬菜专业合作社”和“永清县大青垡农产品专业合作社”2个合作社，各自拥有100多个社员；邀请法国家乐福、德国麦德隆等超市采购商到项目区考察洽谈，建立超市蔬菜生产直供基地；鼓励农户到省内外考察市场，参加博览会、展览会联络客户，帮助农户在北京、山西批发市场建立摊位，拓展营销渠道，从而基本实现了统一品种和标准化生产，为小农户与大市场的对接提供服务平台。
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二、天津农业生态补偿实施进展
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2008—2010年，依托“中欧农业可持续发展及生态补偿政策研究”项目，在天津宝坻示范区，围绕设施大棚果蔬、食用菌栽种及环境污染防控，开展了CO2施肥、节水灌溉、电子除雾、菜田废弃物资源化利用、四位一体立体种养等10项实施农业环境友好型技术实践，并配套建立了市、区两级农业生态补偿机制，包括土地占补平衡、设施农业、农业机械购置、农村新能源、生态示范村建设等各项补贴政策，进行了示范与推广。项目实施期间，共投入政策补助资金3亿多元。
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通过试行示范上述实施农业生态补偿标准和措施，将技术使用前后效果进行比对评估，统计出：应用CO2施肥技术后，产量提高15%以上，可提早7～10天上市；应用水肥一体化高效节水灌溉技术后，可节水30%～40%、节肥40%～50%，作物增产10%以上，可提高农民收入30%；应用绿色防控技术后，通过采用张挂黄板、蓝板结合防虫网技术，有效控制了棚室内蚜虫、粉虱、蓟马等虫害的发生，蚜虫的虫口密度降低了18%。菜农使用农药的次数和数量明显减少，较往年同期减少3次用药，可节省成本1500元/公顷左右；在果蔬废弃物上添加生物菌剂进行生物发酵处理，加快废弃物的发酵、腐熟、灭菌过程，制成的高效有机肥进行还田再利用，从而减少化肥施用量，平均降低450千克/公顷，相当于节约肥料投入成本900元/公顷。
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目前，设施蔬菜标准化生产技术应用面积达80%以上，已通过技术认证无公害农产品19个，注册无公害绿色蔬菜品牌4个。应用上述环境友好型技术改善了蔬菜品质，保证农产品产量；将设施内产生的果蔬残体进行堆肥处理、用作沼气发酵原料等，相比以往降低了对周边环境的污染；实现了设施大棚果、蔬、菌“节水、节肥、节药、节种、节能”的目标，对推动宝坻区农业生态环境保护发挥了积极的作用。此外，自项目实施2年多以来，宝坻区政府组织设施农业建设领域专家、农技人员，将上述10项环境友好型设施农业生产技术在区内20个乡镇、123个村进行实践推广，建立了325个示范点，累计培训5000余人次，受训人员覆盖科研人员、企业管理、农户、学校老师及学生等。示范区内开展的活动及项目实施成果吸引了各界新闻媒体、网站关注和跟踪宣传报道，产生了一定的社会影响。
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三、江苏省苏州市农业生态补偿实施进展
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江苏省苏州历来重视农业的可持续发展，注重发挥农业的生态效应，特别是近年来，苏州着力加强生态环境建设和保护力度。2010年7月苏州市委、市政府《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（苏发[2010]35号文件）下发后，[1]标志着苏州市在全省率先“试水”生态补偿机制，即政府通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予经济补偿。一年来，各级政府、各有关部门按照苏发[2010]35号文件的要求，结合实际，配套措施，积极实施，百姓受惠，成效初显。同时为了规范和加强生态补偿资金的拨付、使用和管理，市财政局及市相关部门联合各区有关单位不断加强专项检查，要求生态保护区严格执行《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，对资金的拨付做到事前审核、事中督促、事后验收，保证生态补偿资金专款专用。各县级市、区人大常委会按《暂行办法》规定，主动对分配给镇、村使用的生态补偿资金分配、使用情况进行监督，有效提高了生态补偿资金的使用效益。与此同时，各村按《暂行办法》要求，将分配给村使用的资金使用方案提交村民代表大会进行审议，并将资金预算和使用结果在全村进行公示，接受区、镇两级财政和人民群众的监督，增强了生态补偿资金分配使用的科学性和透明度。
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截至2010年底，苏州市、区两级财政共核拨生态补偿资金10550万元，惠及31个镇，204个行政村（其中水源地村22个，生态湿地村96个）。接受生态补偿的水稻面积近4万亩，生态公益林24万亩，生态补偿资金对农民的直接、间接补贴占补偿总额的30%。为确保生态补偿政策贯彻落实到位，市政府明确要求：各市、区必须全部出台生态补偿实施办法，年内补偿资金必须到位；明确生态补偿资金不能由镇分担或配套；明确各地只能扩大补偿范围、提高补偿标准，不能低于市委、市政府出台的意见规定的范围和标准；明确补偿资金必须主要用于对农民直接、间接的补贴，以及保护生态环境；明确各地不得因实施生态补偿而减少或取消原有镇、村的补助。同时，各市、区认真落实苏发[2010]35号文件关于建立耕地保护专项资金的要求，围绕耕地保护，重点开展土地复垦复耕，土地整理，高标准农田建设，现代农业示范园区建设，及对土地流转农户、经营大户进行补贴等，安排落实好耕地保护专项资金。一些地方虽暂未出台生态补偿实施办法，但也按要求认真做好耕地保护工作。据统计，2010年苏州各市、区财政安排的用于与耕地保护相关的资金总额达97553万元，亩均近400元。
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2007年1月，中国与欧盟共同启动了中国—欧盟对话支持项目，选定苏州市相城区望亭镇作为中国—欧盟农业可持续发展及生态补偿政策研究项目四个示范点之一。2009年12月，相城区率先出台了《相城区生态补偿管理办法（试行）》，对太湖、阳澄湖1千米周边区域的5个乡镇17个村进行了生态补偿，为苏州在全市范围开展生态补偿工作提供了实践范例。相城区新埂村以调整农业结构来发展旱作种植，以实施稻田水回灌来促进水资源循环利用，以建设生态沟渠塘来减少氮磷流失，以推广种养结合来推进农业生态循环，积极控制农业面源污染，大力推进生态循环农业技术升级，不仅保护和改善了农业生态环境，同时也为苏州现代生态农业发展提供了宝贵的经验。借鉴欧盟经验，苏州生态农业补偿工作在2011年3月23日由中国农业部、欧盟农业和农村发展总司主办的“中国—欧盟农业生态补偿研讨会暨项目总结会”得到了来自农业部副部长张桃林和欧盟委员会农业委员达契安·乔罗什先生的高度肯定。张桃林表示：“借鉴欧盟经验，在中国开展农业生态补偿试点示范，对建立中国农业生态补偿机制具有重要推动作用，希望中欧双方专家认真总结项目经验和成果，提出符合中国国情的农业生态补偿机制和对策建议，为建立和完善中国农业生态补偿体系提供技术支撑”。
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部分市、区在实施生态补偿中，结合本地实际有所创新。从政策上、机制上积极探索实践，研究制订了一些政策，相应增加了生态补偿的对象和范围。吴中区按照35号文件提出的“逐步扩大生态补偿范围，增加补偿内容，提高补偿标准”的要求，将镇级集中式饮用水水源地、连片200亩以上的水稻田及与阳澄湖水面相接的村纳入生态补偿范围，并增加耕地保护专项资金来源，明确凡基本农田按标准整治改造的，按1000元/亩予以补偿。常熟市根据本地区耕地保护任务较重的实际，明确从2011年起，市财政以2010年度农资综合补贴面积为基数，按100元/亩的标准，对各村进行生态补偿，并再按100元/亩标准筹集资金，用于现代农业的发展等，加强对耕地的保护。太仓市则规定按实际耕地面积100元/亩的标准新增耕地保护专项资金。高新区在按苏州市规定建立耕地保护专项资金、对连片水稻田进行生态补偿的基础上，明确对种植粮食、蔬菜作物的耕地，再按400元/亩予以生态补偿。在资金的使用方面，高新区结合本地实际，对生态补偿资金的使用进行了细化，明确各村可用生态补偿资金对因病因残致贫的特困户进行补助，生态补偿资金的1/3可作为社区股份合作社的股红来源，以增加农民收入。
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四、上海市农业生态补偿实施进展
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除上述项目示范外，国际沿海型大都市上海市结合自身实际，对设施农业生产经营持续提供政策性补贴和智力支持，2011年初上海市初步建立了涉农补贴动态监测平台，包括农资综合补贴、农作物良种补贴、农机具购置补贴、水稻和蔬菜农药补贴、政策性农业保险、农民实用技术培训、农民专业合作贷款贴息、绿肥种植补贴等13项政策在内的补贴细则，广大农户均可在网上查阅，同时还配套建立了监管服务系统。
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2010年，上海市浦东新区颁布了《农业生产政策性补贴实施细则》，明确说明了惠农政策补贴对象、补贴内容、标准和方式。如对于蔬菜生产性的补贴：农膜更新补贴36元/公顷、防虫网更新补贴32元/公顷、遮阳网更新补贴32元/公顷、无纺布更新补贴21.6元/公顷、杀虫灯补贴1500元/只。对蔬菜生产安全监测的补贴：对农业部农药残留定点监测单位年内所有抽捡样品经农业部检测合格的，每年给予5000元的奖励；市蔬菜信息上网单位年内提供数据达到市农委要求的，每年给予4000元的网络经费补贴。补贴农民的各项政策性补贴资金，统一通过银行“一卡通”或“一卡折”直接发放到农民手中。
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多项农业生态补偿惠民政策的实施不仅为集约化设施农业的持续发展提供了有力保障，而且逐步提高了农民绿色生产、环保经营的积极性。这些先进做法对沿海都市型集约化设施农业的进一步发展具有借鉴意义。
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参考文献
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第一章 导论
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第一节 研究背景
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当前，我国农业生态环境问题已经引起了社会各界的普遍关注，如何有效解决农业生态环境问题，特别是农业面源污染问题已经成为当前重要的问题之一。在新农村建设中必须从战略的高度认识和加强对我国农业生态环境的保护，在确保农业经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，生态补偿即是运用经济手段保护生态环境的重要措施。中国是一个农业大国，在农业生态环境日益恶化的严峻形势下，有必要建立一个合理的农业生态补偿制度，促进农业生态环境的改善，为农业经济发展创造一个良好的环境。
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一是农业环境污染的现状制约了农业生产可持续发展、农民收入的稳步增加。 近年来，我国农业环境和农产品污染问题日趋严重，耕地环境质量不断下降，农产品有毒有害物质残留问题突出，已成为制约农业和农村经济发展的重要因素。党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。然而在推进农村改革的实践进程中，人们可能会更多地关注农民增收、农业增效等问题，往往会忽略农村环境保护问题，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。建立农业生态补偿机制，已成为摆在国家和学者们面前的一项重大课题。
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二是党中央、国务院非常重视生态补偿问题。近年来，党中央、国务院和国家环保部等提出的关于尽快建立我国生态补偿机制的要求，为建立农业生态补偿机制提供了充足的政策依据。①党的十六届五中全会提出要“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，加快建立生态补偿机制”。②十七大报告再次明确指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制”。③国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中提出，“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。④《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确指出：“要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制。”⑤国务院2007年发布的《节能减排综合性工作方案》要求：“要改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。”⑥原国家环保局在《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》中规定，对重要生态用地要“占一补一”，还在《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出：要探索建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域的生态补偿机制。⑦2009年，在应对国际金融危机中，党中央、国务院再次明确指出，“环境保护不能有一丝一毫放松，积极发展循环经济、绿色经济，把生态环境建设培育成新的经济增长点。”在全国新增的4万亿元投资中，用于节能环保的资金达2100亿元。
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三是尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究，为生态补偿机制建立和政策设计提供了一定的理论依据。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。特别是面临当前农业污染日益严重的严峻形势下，鉴于开展农业生态补偿在保护和改善农业生态环境中的重要作用，建立和完善农业生态补偿机制已成当务之急。中国目前已经具备了建立农业生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。
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四是农业生态补偿问题理论研究和实践还存在不足。目前，我国理论界对生态补偿的研究重点集中在森林、草原、自然保护区、流域和矿产资源开发等方面生态补偿机制的研究上，且从以往生态服务功能的价值量化等理论与方法探讨走向了建立生态补偿机制的政策、法律设计研究，但对农业生态补偿机制的探讨明显不足，多局限于对建立农业生态补偿机制提出宏观的对策建议研究，对农业生态补偿机制建立的一些关键性问题尚缺乏深层次的研究。在农业生态补偿的具体实践上，存在一些亟待解决的问题。实践中虽已开展了退耕还林、保护性耕作等生态补偿试点示范，并取得了一定的成效，但中国的农业生态补偿政策和措施与美国、德国等发达国家相比，还很不完善，制约着农业可持续发展的进程，对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面没有相关补偿政策，难以调动农民环境保护的积极性。因此，关于农业生态补偿理论与实践的研究亟待完善。
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五是亟待完善农业生态补偿的法律保障和政策支持。现阶段农业生态补偿制度在中国推行还面临许多困难和制约因素，除了观念上的障碍、管理体制和技术上的困难，主要是因为我国农业生态补偿缺乏法律保护和政策支撑。生态环境的治理是一项投资大、周期长、短期内难以见效的复杂系统工程，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性的经济活动，由于其具有非竞争性和非排他性两大特点，属于典型的公共产品，仅依靠市场机制难以达到资源最优配置。这就需要政府干预，依靠法律手段、经济手段和必要的行政手段保障生态建设在经济上的可持续性，也就是说要建立和完善农业生态建设补偿机制，提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化、体系化，进一步完善现有的公共物品支付体系，弥补国家财政拨款的不足，实现生态与经济的可持续发展。因此，建立生态补偿机制，急需得到国家有关法律法规和相关政策的强力支持，将进行生态补偿的原则、范围、主体、标准、方式等以国家法律法规的形式确立下来，建立起权威、高效、规范的管理机制，对生态补偿制度实施进行全面指导，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。针对生态补偿机制立法，目前我国已经具备了充分的政策基础、社会基础和经济基础。
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第二节 研究目的和意义
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本书以农业经济学、环境经济学和法学为理论基础，全面研究我国农业生态补偿制度建设问题。通过对中国农业生态补偿现状及制约因素进行深入的分析及对农业污染防治生态补偿理论及实证分析，并通过对美国、德国、日本等典型国家的农业生态补偿立法及实践经验的比较分析，提出了中国农业生态补偿的法律保障、政策支持以及相关配套制度建议。
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建立农业生态补偿机制是一个较新的研究课题。农业生态环境日益恶化的背景下，如何才能构建一个合理的农业生态补偿机制，促进农村生态环境的改善，为农村经济发展创造一个良好的发展环境，这是农业生态补偿的重要目标。本书对建立农业生态补偿机制的障碍、路径选择及对策建议进行研究，具有重要的理论和实践意义。
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一是有利于农业生态补偿理论体系的完善与充实。本书在对前人关于退耕还林、退牧还草等生态补偿理论研究成果的基础上，强调耕地资源是农业生态补偿的一种重要生态要素，并对建立耕地资源生态补偿制度和完善农业清洁生产补贴制度问题提出大胆设想，将有助于提升关于农业生态补偿问题研究的方法和水平，丰富了生态补偿要素理论研究的内容，同时对建立农业生态补偿机制，具有很强的借鉴和指导作用。
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二是将丰富弱势群体权益保护理论。当前学界一致认为农民是最大的弱势群体，并从经济弱势群体、教育弱势群体、政治弱势群体的角度对其权益保护问题进行研究，然而仅仅从经济、政治、文化等方面加强对农民的保护并不足以改变其弱势群体地位。肯定农民的环境弱势群体地位，从环境权益保护的视角关注农民权益，同样具有重要意义。农业生态补偿是确保农业生态可持续发展与农民经济利益平衡的重要途径之一，在农业决策过程中必须充分考虑到农业的生态服务价值，建立农业生态补偿机制，确保农业生态环境的可持续发展与农民经济利益的和谐平衡。通过农业生态补偿可改善农业环境，最终推动农民发展权的实现。本书的出发点即是从生态补偿的视角关注农民环境权益，以法律、政策等形式对生态补偿加以规范，切实保障农民作为环境弱势群体的权益，真正实现社会公平。
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三是将促进农业生态补偿的政策体系趋于完善。党的十七大和十七届三中全会等会议上从战略高度强调了建立健全农业生态补偿机制的目标任务，但农业生态补偿的目标不是靠单一制定政策就可以实现的，必须还要有配套措施。目前，中国已由中央政府出台了多项涉及生态补偿内容的相关政策，但均不是以强调农业和农村生态环境补偿为目的而设计的。在农业生态补偿机制相关法律、法规正式出台以前，中央和地方政府可以先行出台一些指导性文件，来指导、支持地方的农业生态补偿实践。通过研究，本书将提出了一些政策支持的相关建议。
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四是有利于引起学界及立法者对农业生态补偿立法问题的重视，推进立法进程。中国现行法律只是在一些单行法中规定了生态补偿制度，而没有具体的农业生态补偿法律规范，缺乏实施细则和下位法。立法的缺失使得农业生态补偿工作缺乏规范和保障，直接影响到农业生态补偿机制的实施。本书将注重中国农业生态补偿的法律保障制度的研究，克服了以往将农业生态补偿问题多限于从生态学和农业经济学的视角研究的局限性，体现了在视角和内容上均具探索性和创新性的特点，从而为农业生态补偿制度的建立提供法律支撑和保障，并将对构建农业生态补偿法律制度提供参考。
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五是适应建设现代农业和社会主义新农村的新形势要求。建立农业生态补偿机制的研究适应了建设现代农业和新农村建设的发展要求，能有效促进建设目标的实现。党的十七届三中全会明确指出：“按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护”。国务院领导多次指出：“二十一世纪是实现我国农业现代化的关键历史阶段，现代化的农业应该是高效的生态农业。”这就为发展现代农业指出了方向。发展高效生态农业，对于实现农业增效、农民增收、农村经济可持续发展，发展现代农业，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。社会主义新农村建设需要良好的生态环境，而农业生态环境问题制约着新农村建设。搞好新农村建设，一个重要前提是搞好生态建设，这样新农村建设才会持久。
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六是对保障农产品质量安全、解决“餐桌污染”具有十分重要的实践意义。建立完善的农业生态补偿机制，有利于开展生态农业，使农业生态补偿成为调控农民改变生产方式，采用环境友好型农业生产技术，保障农产品质量安全和保护农业生态环境的一个重要手段。中国目前日益恶化的农业生态环境已对农产品质量安全构成严重威胁。我国农产品污染问题日趋严重，农田污染是农产品污染的源头，为了从根本上解决农产品污染问题，必须从防止农田污染入手。通过政策措施鼓励农民改变农业生产方式，采用环境友好型生产措施，是进行农业污染源头控制的一个有效手段。有鉴于此，研究中国农业生态补偿现状、理论、问题及对策建议，对保障农产品质量安全、解决“餐桌污染”具有十分重要的实践意义。
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第三节 国内外研究综述
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一、国外研究综述
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国外对生态补偿的研究早于国内，有关生态补偿的政策也较为完善。由于国家经济实力和生态状况的差异，国外的研究主要侧重于生态补偿金的有效配置。美国和欧洲一些国家在这方面的研究较为深入。
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早在1870年代，美国麻省马萨诸塞大学的Larson和Mazzars就提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型（Larson，1994）。随后美国、英国、德国等建立起矿区的补偿保证金制度（赵景逵等，1991）；欧洲、美国等国家和地区设立了森林建设补偿制度等；荷兰政府在1993年修建高速公路时，引入了生态补偿原理。这种补偿是指对开发建设项目进行合理规划，在尽量避免和减缓开发建设对生态与自然环境产生影响的同时，对一些不可避免的损失通过异地重建的方式来进行弥补。通过近十年的研究和实践，具体提出了生态补偿的法律依据、补偿额度的估算、补偿标准的确定以及补偿的方案。
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JunJie Wu等（1999）在美国研究了针对具体生态建设项目的生态补偿金的区域分配问题，以使生态保护的资金投入能获得最大的收益。研究表明，补偿金的分配必须考虑生态功能的累积效应以及各种生态功能间的相互作用和联系。美国1985年设立了保护与储备计划（Conservation Reserve Program，CRP），这是一个与中国正在实施的退耕还林还草工程相似、长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。针对这项目，美国学者做了大量研究，如Plantingna等（2001）研究了不同补助条件下农民愿意退耕的供给曲线，并利用供给曲线预测未来可能的退耕量和补助标准；Hamdar（1999）运用线性规划和灵敏度分析确定农民退耕地的机会成本，通过与机会成本比较给出了可能的补助水平。Cooper等（1998）针对农民的意愿开展调查，通过运用序贯响应离散选择模型（Ordered Response Discrete Choice Model）和随机效用模型（random utility model），分析了农民愿意继续维持CRP合同的比率和相应的补助要求水平。
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德国的Drechsler（2001）、Johst等（2002）针对生物多样性保护的生态补偿机制进行了较为深入的研究。他们利用生态学与经济学的交叉方法，提出了一套生态经济模拟程序，用以设计生物多样性保护的生态补偿方案。此程序可以解决一些复杂的补偿分配问题，如当涉及多区域的补偿问题时，如何设计一种合理的支付方案，使补偿金在时间和空间上的配置最为合理、有效。
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斯基尔等（2004）对关于生物多样性保护的补偿进行了相关的研究。对于生物多样性保护的补偿，类型包括：购买具有较高生态价值的栖息地（私人土地购买，公共土地购买）；使用物种或栖息地的补偿（生物考察权，调查许可，对野生物种进行狩猎、垂钓或集中的许可，生态旅游）；生物多样性保护管理补偿（保护地役权，保护土地契约，保护区特许租地经营权，公共保护区的社团特许权，私人农场、森林、牧场栖息地或物种保护的管理合同）；限额交易规定下可交易的权利（可交易的湿地平衡资金信用额度，可交易的开发权，可交易的生物多样性信用额度）；支持生物多样性保护交易（企业内对生物多样性保护进行管理的交易份额，生物多样性友好产品）。
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Sara J.Scherr等（2006）将生态效益补偿分为四种类型：一是直接公共补偿（类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等）。政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其他提供者进行补偿，这也是最普通的生态补偿方式。这一类补偿还包括地役权保护，即对出于保护目的而对划出自己全部或部分土地的所有者进行补偿。二是限额交易计划（如欧盟的排放权交易计划）。政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限（“限额”或“基数”），处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务，也可以通过资助其他土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的“信用额度”进行交易，获得市场价格，达到补偿目的。三是私人直接补偿。除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外，私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”，因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业团体和或个人消费者可以出于慈善、风险管理和/或准备参加管理市场的目的，而参加这类补偿工作。四是生态产品认证计划。通过这个计划，消费者可以通过选择，为经独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。
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总的看来，国外相关研究内容主要集中在以下几个方面：①生态补偿机制构建设计；②自然资源开发、对受损生态系统的经济补偿、为提高生态环境质量而采取的经济刺激等；③补偿主体、补偿客体和补偿对象之间的关系协调；④评估生态环境系统费用和效益的经济价值；⑤补偿标准、补偿方式、补偿途径和补偿核算体系；⑥生态补偿立法与实现机制；⑦生态补偿机制和方法在相关生态环境保护实践中的应用等。关于生态补偿的研究方法，国外广泛地采用多学科交叉分析的方法，尤其是经济学和统计分析相结合的方法，既研究了宏观领域、又能熟练地利用经济学、法学和统计学等方法进行微观研究，研究深入而细致。国外对农林生态系统生态效益补偿所进行的研究和实践较多，多数国家的生态补偿是由政府通过公共财政转移支付途径实施，同时政府利用经济激励的竞争手段和市场手段来促进生态效益的提高；在补偿标准制定方面，主要根据机会成本损失进行补偿；补偿主体以政府为主，对于受益范围容易确定的，补偿主体为受益者；美国、德国、日本三国的生态补偿实践具有代表性，成功地实施了农业生态补偿，采用生态补偿方式鼓励农民从事环境友好型农业生产，取得了较好成效。
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二、 国内研究综述
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（一）农业生态补偿的内涵与外延
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从全国情况看，生态环境服务基本还是“免费的午餐”（郑雪梅等，2006）。而作为生态环境的一个最重要的部分——农业生态环境在服务中的“免费”表现得尤为突出。对于农业生态补偿的内涵与外延，国内很少有学者对其加以界定研究，相关的阐释只体现在一些期刊论文中。主要有以下几种阐述：霍飞等（2010）认为，农业生态补偿是指国家或社会主体对损害农业生态环境的行为向农业生态环境开发利用主体进行收费或向保护农业生态环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的利益通过约定的某种形式，转移到因农业生态环境开发利用或保护农业生态环境而自身利益受到损害的主体的过程。丘煌（2010）认为，农业生态补偿是指根据生态补偿“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的基本原则，对农业生产过程中的生态破坏者进行约束限制和对生态保护者进行激励的一种手段。李庆江等（2010）认为，农业生态补偿是通过一定的经济政策手段让生态保护的“受益者”支付一定的费用，并让“受损者”得到一定补偿，以实现农业生态保护外部性的内部化。邵江婷（2010）认为，农业生态补偿是指整个环境利用主体因其所利用的农业生态环境所产生的生态效益而对农业环境养护者进行多种方式的利益补偿。可以看出，上述农业生态补偿概念从多个角度对农业生态补偿的内涵作了阐释。这些阐释都有一定的道理，但对农业生态补偿的界定不是十分清晰和准确，总的来说其内涵和外延不是过窄就是过宽。因此有关农业生态补偿内涵的研究还有待于进一步深入。
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（二）农业生态补偿的理论依据
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韦苇等（2004）认为农业具有正外部性的特点，但不合理的农业活动会对农业的正外部特点造成负外部影响。因此，应使农业生态保护外部性内化，对农业的正外部性予以补偿，而对于农业的负外部影响应予以矫正；继而指出要使农业外部性内化就应采取相应政策措施实行农业环保补贴，以使农业得到应有的发展。王欧等（2005）认为，在对生态补偿机制构建框架进行分析的基础上，进一步分析我国现行生态补偿政策现状及存在的问题，同时总结退耕还林（退牧还草）的实践经验，进而提出建立健全农业生态建设补偿机制的途径及相应的政策建议。黄锡生等（2006）在提出和阐述环境弱势群体概念的基础上，从对农民这一环境弱势群体保护的视角剖析了农民环境弱势地位及其成因，继而指出应对环境弱势群体予以生态补偿，同时进行了相关的制度设计。陈源泉等（2006）强调了机制是维护生态经济协调发展的重要途径之一，在对农业进行生态补偿的原理分析基础上，根据对安塞县的生态系统服务价值的实证分析，探讨了农业生态补偿的途径并提出进一步完善建议。陈源泉等（2007）运用经济学、社会学及生态学相结合的研究方法，在阐述农业生态补偿理论依据的基础上，进一步探讨建立农业生态系统与社会经济系统价值循环互动的补偿决策模型。
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（三）农业生态补偿的具体功能
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农业生态补偿制度有其多重的制度功能。农业生态环境保护过程中会发生农民群体与社会、农业生产与环境保护、短期经济利益与长期环境利益等矛盾。解决这些矛盾的最好办法就是通过补偿，给予利益损失者创造另外的生存和发展机会。毛显强（2002）认为，为达到保护资源环境的目的，应对保护资源环境的行为予以补偿，而对损害资源环境的行为进行收费，从而激励损害行为主体减少或保护行为主体增加，以实现外部性内化。曹明德（2004）认为，为实现保护生态利益、维护生态平衡与安全、实现生态价值，在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人（使用人）或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用。除上述观点之外，有学者认为生态补偿不是单纯的人类对环境负面影响的一种补偿，同时也是人类社会成员之间的补偿。还有学者以某个区域为研究对象进行研究提出生态补偿的具体功能观点。农业生环境作为生态环境系统的重要组成部分，生态补偿的具体功能涵盖了农业生态补偿。
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（四）农业生态补偿的机制与框架构建
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王欧等（2005）提出了建立农业生态补偿机制的框架设计及相应的完善建议；陈源泉等（2006）在对农业生态补偿原理探讨基础上，就黄土高原农业生态补偿机制的建立与完善提出了相应的建议；况安轩（2009）认为，农业生态补偿有市场价值法、重置成本法及人力资本法等方法和政策补偿、资金补偿及技术补偿等手段。应通过税费改革、财政支持、管理体制创新以及培育农业可持续发展的内生机制等措施来构建农业生态补偿机制。刘洁（2009）认为，加强农业生态环境补偿制度立法工作和执法力度，实现补偿标准明确化和差异化，促进补偿方式多样化，确保补偿主体明确，提升补偿管理规范化和市场化水平等五个方面是健全农业生态环境补偿制度的重点所在。
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（五）农业生态补偿法律政策层面研究
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王清军（2008）、刘尊梅等（2009）、霍飞等（2010）、丘煌（2010）提出建立健全农业生态补偿制度的法律政策建议。李长健等（2009）认为，在我国农业生态补偿法律体系的制度设计中，应制定相关的农业生态补偿法律；发挥和农业生态补偿相关重要法律法规的指导作用，充分保障社会中间层和农民的监督权利。程宇光（2010）认为，在农业生态补偿制度内容方面，目标定位应具有顺序性和差异性，其管理主体和补偿主体应当以农业为核心予以明确，同时加大农业补贴资金量，优化资金结构并转变补偿资金的使用方式。邵江婷（2010）认为，应以构建农业生态补偿制度保护农业生态环境为核心，积极转变农业生态环境保护的理念，在农村社区的平台上构建农业生态补偿模式。通过构建基于农村社区发展的农业生态补偿具体法律制度及实践模式，来促进农业生态环境的有效保护和社会利益分配公正。张峰等（2010）认为，应充分认识我国农业生态补偿制度性困境，并提出建构我国农业生态补偿的利益诉求机制、利益协调机制、利益保障机制和利益规范机制，实现我国农业生态补偿机制中各主体的利益和谐的对策和建议。李平（2010）在对主要发达国家实施农业生态补偿政策及其取得成效分析的基础上，借鉴发达国家的成功经验，对进一步完善我国农业生态环境补偿制度问题进行了研究与探索，提出加强补偿制度的立法工作和执法力度、补偿手段市场化及完善农业生态补偿的保障制度等建议。金京淑（2011）认为，农业生态补偿机制构建目标应定位于实现农业可持续发展的战略目标，按照需要与现实相结合、政府取向和市场取向相结合、社会公平和公众广泛参与的基本原则，同时遵循效率、合理和可接受性的标准来设计农业生态补偿机制框架，并从农业生态补偿主体、客体、范围、方式、标准等方面提出了相应的框架设计建议。刘尊梅等（2011）认为，我国农业生态补偿政策缺乏完善的法律保障，在立法层面上缺乏系统性和完整性，应进一步加强我国农业生态补偿的立法建设，并对我国农业生态补偿立法模式、立法进程及立法内容提出了相应的设计建议。张燕等（2011）在分析我国建立农业生态补偿法律制度必要性和介绍国外农业生态补偿法律制度经验的基础上，提出了构建我国农业生态补偿法律制度的建议：完善农业生态补偿相关法律法规；构筑农业生态补偿法律制度的多重主体（执行主体、补偿主体、受偿主体、监督主体）；明确农业生态补偿的具体操作细则。
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（六）农业面源污染控制补偿问题
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曲环（2007）在系统分析和认识我国农业面源污染特点的基础上，探讨农业面源污染控制生态补偿机制，建立针对不同污染物和污染类型区的补偿途径。王楠（2009）通过对吉林省农业非点源污染及控制现状的实证研究，总结吉林省农业非点源污染控制亟待解决的问题；提出基于生态补偿机制的农业非点源污染控制策略，构建农业非点源污染生态补偿机制。汪洁（2009）分析当前造成巢湖农业面源污染的原因，借鉴国内外生态补偿机制与政策措施的经验，探索适合巢湖流域农业面源污染控制的生态补偿机制与政策措施。裴永辉（2010）提出了以补偿方式、补偿标准、补偿主客体为主要内容的农业面源污染生态补偿机制构建建议。
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总体来看，中国对农业生态补偿问题理论研究和实践还存在不足。在农业生态补偿方面的研究基础薄弱，不能有效地为我国农业生态补偿制度的构建提供扎实、可靠的素材和依据。一是研究层次比较肤浅，研究对象单一。目前，中国理论界对生态补偿的研究重点集中在森林、草原、流域以及矿产资源开发等领域的生态补偿机制研究上，且从以往生态服务功能的价值量化等理论与方法探讨走向了建立生态补偿机制的政策、法律设计研究，但对农业生态补偿问题的探讨明显不足。二是研究方法比较单一。目前从环境经济学角度研究的文章较多，但从经济学、管理学、法学等综合视角进行研究不多见。因此，本书从经济学和法学相结合视角对农业生态补偿制度进行的研究大有深入拓展的理论空间。三是对农业生态补偿的研究过程中，理论深度挖掘得远远不够。现有的相关研究资料中，往往关注于农业生态补偿制度构建的必要性分析和政策建议层面，对于中国农业生态补偿发展的障碍性因素特别是政策实施的制约因素未进行深入剖析，并且对农业生态补偿制度建立和运行的一些关键性问题如体系构建、实现路径等缺乏探究。
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第二章 农业生态补偿的一般理论
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第一节 农业生态补偿相关概念界定
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一、生态补偿
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（一）生态补偿的内涵
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在界定生态补偿的含义之前，有必要对补偿与赔偿、补贴做一下辨析。
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补偿不同于赔偿。补偿与赔偿是相对的两个概念。赔偿是指“因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿”[1]。法律上将赔偿分为国家赔偿、民事赔偿等。而补偿主体实施补偿行为，是基于自身的职责或者社会义务。补偿与赔偿主要区别是发生的原因和性质不同：补偿是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生的损失的补偿不具有惩罚性，而赔偿是因违法行为所引起的，对加害人具有惩罚性。
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补偿不同于补贴。作为制度的补贴是指“由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财政支持，通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质支持”（种明钊，1997）。补贴和补偿的最大区别在于：补偿更多地强调对损失者所受损失的弥补或对有目的的利益提供后的回报，是双方行为，并具有法定性；而补贴是一种政策上的经济扶植手段，不是对被补贴者损失的弥补，而是政府或公共机构单方面的扶植。
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从以上的概念的比较、分析可知补偿具有鲜明的特征：一是一种依法来行使的法律行为，并产生一定的法律后果；二是对权益损失的弥补和有目的的利益提供的回报；三是行为主体一方主要是由体现公共利益的政府所为。
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从研究综述可以看出，国内外学者从多个角度对生态补偿的概念、内涵作了阐释。总的来说，在20世纪90年代前期的文献中，生态补偿一般情况下是指生态环境损害者支付赔偿；而90年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护者（建设者）的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制（桑燕鸿，2002）。
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综合学者们的观点，本书赞同以下观点：生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，由生态环境受益者向保护者提供补偿的社会经济活动[2]。生态补偿机制就是为协调和实施生态补偿而建立的一系列制度和政策安排，具体来讲就是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展，调节生态保护利益相关者之间利益关系为目的，以体现生态系统服务价值为基础，运用政府和市场手段，对生态环境保护者的生态保护成本和发展机会成本予以补偿的公共制度（李文华等，2010）。可见，此种意义上的生态补偿应当包括以下三层含义：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对保护者保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的补偿。
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（二）生态补偿的类型
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按照不同的分类标准，生态补偿可以分为不同的类型。
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（1）按生态补偿支付主体和运行手段不同，可将生态补偿分为政府补偿和市场补偿。
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（2）按生态系统要素不同，可将生态补偿分为森林资源生态补偿、草地资源生态补偿、湿地资源生态补偿、矿产资源保护生态补偿、水资源生态补偿、流域生态补偿、农业生态补偿等。
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（3）按补偿方式不同，可将生态补偿分为直接补偿和间接补偿。间接补偿主要指技术补偿（智力补偿），直接补偿包括资金补偿与实物补偿。
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（4）从生态补偿空间尺度上，可将生态补偿分为国际生态补偿和国内生态补偿。
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（5）按生态补偿方式不同，可将生态补偿分为政策补偿、资金补偿、实物补偿和技术补偿等。
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（6）按补偿年限不同，可将生态补偿分为一次性补偿、连续补偿和多次补偿等。
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二、 农业生态补偿
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（一）农业生态补偿的内涵
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生态补偿机制涉及的生态系统较为广泛，如森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统及农业生态系统等。农业生态补偿是生态补偿的一种具体形式，两者的实质性内涵基本是一致的，但农业生态补偿更具有其特定性和针对性。鉴于此，对农业生态补偿的概念应加以明确界定。从农业生态补偿的研究综述中可以看出，在我国，当前对于农业生态补偿的研究还很薄弱，到目前为止还没有一个明确的概念，仍很模糊。
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生态补偿（Ecologieal Compensation）最早源于1976年德国实施的Engriffs Regelung政策。在不同时期有不同的含义，大致可分为自然生态补偿与现代生态补偿。《环境科学大辞典》将自然生态补偿（Nature Ecological Compensation）定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”[3]。而作为生态环境的一个最重要的部分——农业生态环境则在服务中的“免费”表现得尤为突出。因此，农业生态补偿概念的模糊主要源于对农业生态环境价值理解的模糊。
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农业是国民经济的基础，是经济发展的基础。农业不仅具有为人类生存发展提供食品和工业原料的生产功能，而且具有保护自然、稳定生态、实现人与自然和谐相处的生活功能和生态功能。而农业生态系统服务功能是农业生态过程和人类活动所形成的人类赖以生存的自然条件与效用（赵荣钦等，2003）。然而，农业生态系统服务功能并不能直接转化为农业经济价值，更不能直接转化为农民收入，而是间接地体现在周边的生态环境、投资环境和人居环境，这即属于农业生态环境的外部性。把这种生态保护外部性内化，就需要对农业生态进行经济补偿，这样才能保证农业资源的可持续发展。2008年苏州农学专家金伟栋博士完成《苏州市水稻生态系统服务价值研究》的调研报告中，经过科学的生态服务价值评估，一亩水稻能产出近3840元效益，其中，生态价值占比81.4%。折合成人民币合计3126元[4]。一直以来，人们在进行农业生产时，往往仅看到农业生产的直接价值，而忽视了基本农田、水源保护区等这些半自然的人工生态系统所具备的生态系统服务功能的间接价值，即生态价值，这种忽视会导致农业发展的不可持续。因此，界定农业生态补偿首先应探讨农业生态环境的价值所在。
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农业生态价值在农业生产中集中体现在生态保护和生态修复两个方面。一方面，农业生产具有重要的生态保护功能，如种植农作物的过程在一定程度上就是防止土壤被侵蚀、保护植被、涵养水源、防灾治洪的过程，此种情况下农业生态效益或价值的“免费”表现得较为隐蔽。另一方面，农业生态具有重要的生态修复功能，农业生产通过大力发展循环型农业，推行清洁生产和标准化生产，采取控制化肥农药施用量，使用安全农业投入品，实施水生态修复，达到净化水质、改良土壤、调节气候的目的。此种情况下，农业生态效益或价值的“免费”表现尤为突出。从价值层面来看农业生态补偿也就意味着将选择从价值形态而不是直接的物的形态去描述本来属于物的层面的资源环境要素变化，意味着从农业生态服务价值构成及其价值运动的角度来分析农业生态补偿。因此，为集中体现农业的生态保护价值和生态修复价值，应通过向农业生态保护者支付生态保护和生态修复的直接成本和机会成本，以激励人们改变高消耗、高污染的传统农业生产方式，采用环境友好型农业生产方式，以达到保护和改善生态环境、增强生态服务功能、提高农业综合效益的目的，最终实现农业经济效益、社会效益和生态效益和谐统一（严立冬等，2009）。
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综上所述，本书认为农业生态补偿是指为保护农业生态环境和改善或恢复农业生态系统服务功能，农业生态受益者对农业生态服务者（农业生态环境保护者）所给予的多种方式的利益补偿。这与国际上通行的生态（环境）服务付费（PES）原则相一致，即体现谁受益谁补偿原则。主要包含两层含义：一是农业生态补偿的目的是为保护农业生态环境和改善或恢复农业生态系统服务功能，即集中体现农业生态服务价值。二是农业生态受益者对农业生态服务者进行利益补偿。在形式上，表现为农业生态保护成果的“受益者”支付相应的费用，并让“受损者”得到一定补偿。生态受益者是指在生态保护建设或活动中能够直接或间接获得利益（包括经济利益、社会利益、生态利益等多方面）的群体，也可称为受益方、支付方。生态服务者是指直接参与生态保护活动而导致利益受损，依照规定应得一定补偿的单位、组织或个人，也可称作受偿方、受损方。生态保护是一种具有正外部性和减少负外部性的经济活动，通常通过损失一部分群体的利益来取得更大区域范围的长远利益。如果缺乏一定有效的补偿制度，就会使人们丧失积极性。而健全的补偿制度，会为生态环境保护行之有效地进行创造良好的基础。
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生态服务价值补偿是指通过对资源环境要素进行价值补偿，以恢复、维持或者增进生态环境创造价值的能力或潜力。生态系统服务价值在理论上给出了一个生态补偿的依据，从理论上回答了补偿多少问题。人类作为自然的一分子，受惠于自然界，没有必要也不可能把获得的大自然的各种生态服务都通过补偿返还给自然界。鉴于我国农业范围大、农民人数多、人均经济水平不高的基本国情以及对于农业生态服务价值测算理论和实践研究不足的现状，生态系统服务价值应作为生态补偿标准的参考和理论上限值。但是对于第二层含义中的利益补偿则需要行之有效地推进，通过限制农业生产者利益的方式来促使他们参与农业生态环境保护，需要对农业生态保护的利益受损者给予补偿，以达到改善农业生态环境恶化、平衡生态利益分配不公的现状。总体而言，农业生态补偿的范围界定为农业生态保护和农业污染防治。
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（二）农业生态补偿的外延
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外延决定农业生态补偿政策适用边界。对农业生态补偿的理解不宜过于宽泛，也不宜过于狭小。外延过于宽泛的表现是指农业生态补偿范畴包括排污收费制度，或包括农业生态保护行为、活动及其相关政策。外延过于狭小的表现是对农业生态补偿做狭义理解，其典型表现是仅指农业生态补贴。外延如果过于宽泛，会造成农业生态补偿与现有相关农业环保政策（如排污收费制度）产生交叉或矛盾；外延如果过于狭小，就解决不了实践中遇到的具有同质性的问题，并使一些以实施农业生态补偿为目的的政策手段受到限制。根据我国现有农业环境保护政策体系的结构和特点，农业生态补偿的外延指的是农业生态保护（与建设）领域。该领域主要有三个重要特征：①在多数情况下以农业生态保护（与建设）为主，包括相关的农业污染防治行为；②具有鲜明的区域特征，农业生态补偿受区域生态价值和经济、科技发展水平的影响较大；③涉及的利益主体数量较多，而且有时不容易界定，如农业生态保护的受益者、受损者等问题。做这样的外延界定，农业生态补偿政策就可以避免与相关农业环保政策不必要的交叉和矛盾，也可看作是对现有农业环保政策的补充和完善。
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本书中的农业生态补偿，从外延来看具体包括两方面内容：一方面是对农业生态环境保护者的行为进行鼓励和提倡，激励其继续进行有益行为。如在退耕还林政策中对退耕者实施的财政转移支付；对农业污染控制中实施污染减排行为的生态保护者（即利益受损者）给予补偿等；另一方面是对农业生态环境破坏者的行为进行约束限制，促使其外部不经济性内化，达到抑制负外部性的目的，修正其有害行为。如可以对在农业生产中的农业污染行为采取征税或收费等方式增加农业污染行为的经济成本，以限制或减少其污染行为的发生，并将所收税费用于农业生态系统恢复的支出或对农业生态建设者和保护者所受损失予以补偿。
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由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，并且征收排污费是控制农业污染所采取的惩罚手段之一，其收费目的也并不是出于体现农业生态服务价值。所以，为避免与现行制度的重合和冲突，农业生态补偿不应包括对造成环境污染者的排污收费。
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（三）农业生态补偿的特征
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1.补偿目标的多重性。农业生态补偿最终目标是保护和改善农业生态系统服务功能、实现农业生态价值、促进全社会可持续发展和区域内和谐及均衡发展。当前，农业生态补偿的目标是环境维护目标，即通过对退耕还林、保护性耕作、减少农用化学投入品使用等环境友好型农业生产方式的补偿，以减少农业生态破坏和农业环境污染等农业生态环境问题的发生。但此目标主要是基于农业生态保护目的，有时会与粮食安全目标发生冲突，比如粮食直补、农资综合补贴、农机具补贴、免除农业税等刺激农业增产、粮食生产的政策等。我国人口众多、人均资源不足的现状，使有利于生态环境的保护和改善但可能会造成农作物产量降低的环境友好型农业生产方式处于两难境地。因此，农业生态补偿政策制定、实施及机制构建，必须统筹考虑生态环境保护与农业生产力水平提高两个目标的统一，同时兼顾农业结构调整、农村能源建设等多重目标（金京淑，2011）。
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2.补偿主体的政府倾向性。农业生态补偿主体主要包括政府补偿、社会补偿、民间补偿和农村自我补偿。其中以政府为主导的公共财政投入是目前最常见的一种补偿支付方式，政府作为公共支付主体，对生态保护者或受损者提供补偿，承担生态保护的职责。在农业生态补偿中，补偿主体应以政府为主，主要基于两点：一是农业具有基础性和弱质性，需要国家相关政策保护和扶持，需要政府的资金扶持和技术支持等来引导农业生产者进行农业生态环境建设和采取环境友好型农业生产方式，既可以产生农业生态效益又可保障农产品质量安全；二是农业生产具有很强的外部性，决定了政府作为补偿主体的必然性和重要性。环境友好型农业生产方式会产生良好的生态效益，而农业生态环境效用的不可分割性、消费或使用上的非竞争性和受益的非排他性，使其更具有公共产品属性。
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3.补偿范围的特定性。农业生态补偿作为生态补偿的一种具体形式，其补偿范围主要是针对农业生态建设和农业生产领域内环境保护问题，具体包括对退耕还林、保护性耕作、农业面源污染防治、环保型农业投入品使用、农村能源建设、生态农产品的开发和认证、畜禽养殖废弃物和农作物秸秆综合利用等与农业生态环境保护有关的行为进行一定方式的补偿。
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4.补偿的有限性。农业生态补偿的有限性主要受以下三个方面因素的制约：一是经济社会发展和人们生活水平的有限性；二是人们对农业生态功能认识和利用的有限性；三是农业生态服务价值测算理论和实践研究的有限性。因此，无论是在补偿的数额上，还是补偿的地域上，在一定的时期内，都不能实现完全的充分的补偿。
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（四）农业生态补偿类型
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对于农业生态补偿的类型，我国当前理论界和实务界并没有统一的归纳，甚至尚无论文或论著对此问题加以探讨，相应的观点也只是散见于一些期刊论文及一些相关文件中。本书以此为基础，作以整理、归纳和提炼，从生态补偿的相关理论出发，试对不同类型的农业生态补偿类别加以探析。
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按照不同的分类标准，农业生态补偿可以分为不同的类型。
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1.按生态补偿主体和手段不同，分为政府补偿和市场补偿。政府补偿是指是以国家或上级政府为补偿主体，以下级政府、企业或农民为补偿对象，采用财税等手段进行补偿的支付方式[5]。市场补偿是指市场交易主体运用各种经济手段在政府制定的各类生态环境标准、法律法规范围内，通过市场行为改善生态环境的活动总称[6]。
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2.按农业生态环境要素不同，分为耕地生态补偿、农业水域生态补偿、森林生态补偿、草地生态补偿、湿地生态补偿、物种资源保护生态补偿。此种分类方法的依据主要源于对农业生态系统的组成要素的划分。主要政策依据是2008年中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》[7]。前文已将农业界定为只包括种植业和养殖业的小农业，而土壤和水体是对种植业和养殖业影响最大的环境要素，因此，重在探讨耕地生态补偿、农业水域生态补偿问题，其他农业环境要素生态补偿包括森林生态补偿、草地生态补偿、湿地生态补偿、物种资源保护生态补偿不属于本书研究范畴。
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耕地生态补偿内容是推行生态补偿，加强耕地质量建设，建立耕地质量档案。主要是通过补贴和专项资金的方式，大力推广保护性耕作，开展受污染土地治理和修复工作。应按照土壤肥力的提高幅度来确定补偿的标准。农业水域生态补偿内容是推行生态补偿，控制农业面源污染，保护水域生态。主要是通过补贴、专项资金、税费制度鼓励推广应用资源节约型和环境友好型农业生产技术，鼓励畜禽粪便资源化利用，同时依法加大处罚力度[8]。
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3.按补偿的主要目的不同，分为农业生态保护补偿和农业污染控制补偿。此种分类方法的依据主要源于对农业生态服务价值的理解。
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农业生态保护补偿是指以集中体现农业生态保护价值为目的，对农业生态保护者而实施的利益补偿。如通过对采取退耕、休耕、免耕等农业生态保护行为的补偿，达到调整农业种植结构、改进农地耕作方式、引导农户停止破坏并积极保护生态环境。农业污染控制补偿是指集中体现农业生态修复价值为目的，对农业生态保护者而实施的利益补偿。这主要是为了解决当下面临的严重的农业污染，减少农药化肥等污染源对土壤、水体等环境要素的污染。土壤和水体是自然资源要素，针对土壤、水体修复实施的农业污染控制补偿也就成为农业生态补偿的一种。
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4.按补偿依据不同可分为政策性变更的生态补偿、农业污染控制生态补偿、保护农业资源的生态补偿。此种分类方法主要源于生态补偿类型的划分[9]。从研究综述中可以看出，理论界对生态补偿进行了多种分类。本书比较赞同按照补偿依据不同对生态补偿所作的分类，即：污染处理的生态补偿、政策性变更的生态补偿、保护生态资源的生态补偿、自然保护区生态补偿。对农业生态补偿类型阐述，可以借鉴此种分类方法。
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政策性变更的生态补偿主要是指为防止一些农业生产环境进一步退化，进行政策变更而带动的生态补偿。如对重要生态功能区退耕还林补偿，在某些区域限制畜禽养殖业发展的补偿，对农产品禁止生产区的补偿，休耕补偿等。
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农业污染处理的生态补偿主要指在农业污染控制中对农业污染行为的约束限制。如对在农业生产中的农业污染行为征收税或费。
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农业资源保护的生态补偿主要指基于对耕地、农业水域的资源环境要素的保护行为（包括污染控制行为）而实施的补偿。
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此外，还可以按照补偿主体划分，可分为政府补偿、社会补偿、自我补偿；按照补偿客体划分，可分为对生态环境保护者的补偿、对防止生态环境破坏或污染的受损者的补偿、对降低生态环境破坏者的补偿；按照补偿形式划分，可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿、技术（智力）补偿；按农业生态环境的外部性，可分为正外部性生态补偿和减少负外部性生态补偿；按地域的不同，可分为重要生态功能区的补偿、粮食主产区的补偿、河网水域区的补偿，等等。
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三、农业生态补偿机制
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“机制”这个概念目前被广泛运用于自然、社会、经济各个领域，诸如灾害机制、生理机制、市场机制、竞争机制、激励机制、约束机制等。机制具有如下一些特征：机制是由多个要素构成的，机制的各构成要素之间有着内在的相互依存、相互作用的有机联系；机制的各构成要素间相互依存、相互作用的关系及各要素相互作用的运行过程是有规律的，这些规律，即是各要素之间内在的、本质的、必然的、稳定的、普遍的联系。自然领域的机制完全是客观的，而社会领域的机制在具有客观性的同时，还具有一定的主观性，这是因为社会领域的机制在其形成过程中有人为的因素，有人的主观能动性的发挥。机制是一种物质运动的过程，是动态的。综上所述，所谓机制是指一个客观系统内部各要素的组织结构及各要素和各子系统间相互作用的具有规律性的运行过程、运行方式（刘丽，2010）。
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当将“农业生态补偿”与“机制”结合起来时，就形成了为解决现实存在的实际问题而赋予的制度学概念——农业生态补偿机制。由二者的概念，可以总结出农业生态补偿机制的内涵应包括以下几个方面：
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（1）谁是农业生态补偿的主体（农业生态保护成果的受益者），即涉及哪些单位、组织和个人；农业生态补偿的客体指的是什么（农业生态保护行为或活动）；谁是农业生态补偿的对象（农业生态保护者或者受损者）。
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（2）研究农业生态补偿利益相关方之间的关系及相互作用的过程、方式和规律，以确定农业生态补偿的补偿方式和补偿途径等。
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（3）通过采用合理的评估、核算法，科学地评估农业生态保护行为的效益和损失，制定合理的农业生态补偿标准。
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（4）按照农业生态补偿的基本原则，协调补偿主体和补偿对象之间的关系，选择实现农业生态补偿政策目标的运行路径，实施农业生态补偿。
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因此，所谓农业生态补偿机制就是研究生态补偿各组成主体和部门之间相互影响、相互作用的规律以及它们之间的协调关系，通过一定的运行方式和途径，把各构成要素有机地联系在一起，以达到农业生态补偿顺利实施的目的。农业生态补偿机制是指以维护、恢复和改善农业生态系统服务功能为目的，以内化相关活动产生的外部成本为原则，以调整相关利益者（保护者、破坏者、受害者和受益者）因保护或破坏农业生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为对象的，具有经济激励作用的一种制度安排。
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第二节 农业生态补偿理论基础
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一、生态学基础
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（一）生态资本理论
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生态资本主要包括：①自然资源总量和环境消耗并转化废物的能力（环境的自净能力）；②自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；③生态环境质量，即指生态系统的水环境质量、大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。而整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和体现它的整体价值。随着社会的进步，人类对生存环境质量的要求越高，生态系统的整体性就越重要，生态资本存量增加在经济发展中的作用也日益显著。建立生态补偿机制就是要给生态投资者建立一种回报机制，激励更多的人为生态投资。
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农业生产要素一般包括土地、劳动力、资本和技术，这仅是从经济效益的角度来考察农业生产投入，而忽略了农业生态系统提供服务的价值。农业生态系统提供的生态服务需要必要的有效管理，而农业生态系统提供的这种服务或服务价值的载体就是“生态资本”。农业不仅为社会经济系统提供原材料，农业生态系统还对农业生产提供一种无形的服务，并且被人们无偿使用。在现代农业中，随着生态资本投入的增值，农业生态系统产出并没有让生产者得到相应的回报，或者生产者要投入更多的生态资本，导致生态资本投入与效益产出之间出现偏差。然而，对生态资本投入与效益产出之间的偏差实行校正所需的生态资本增值并不能给投资者带来相应的回报，因此投资者本身不会有主动参与、长期坚持校正偏差的积极性。由此，需要外部力量的介入，对生态服务价值实施补偿。在生态服务价值补偿基础上，通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态环境改善受益者为环境保护者投入与回报之间的偏差实行补偿，从而激励人们对生态保护投资并使生态资本增值。
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（二）生态价值理论
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生态价值理论包括以下两个方面：一是对于全人类的生存而言，即人类不仅是环境即生态系统的产物，而且也只有在利用生态系统所提供的一切自然条件，并参与生态系统的物质、能量和信息的交流，才能得以生存和发展。从这个角度来说，环境或者说生态系统直接决定了人类的命运。二是生态系统也是人类的生产、生活等活动获取利润的劳动对象，这一点就不再单纯是一个自然的利用问题，而是将生态系统某一要素，如水、空气等纳入生产流程，作为生产资料来加以利用。从资源与环境经济学的角度来说，生态系统的价值就再明显不过了。像森林工业所砍伐的林木，就再不是无价、免费供给使用者，而是体现为有价值的资源、资料等。在现今的工业社会，可以说一点不受人类影响、干预的生态环境区域已经不存在了，更何况生态建设中重建后的生态环境资源，这些资源也由于有了人类劳动的投入而具有价值。由于生态环境资源这一作为物品效用的特殊性，其价值也具有特殊的承担者即有形的物质产品和无形的生态效用。对于物质产品，可以通过商品的一般等价物即货币的形式来表现其价值；而生态效用则不同，其表现形式是间接而非直接的，是以消费者获取的级差收入的形式来体现的。对应于生态补偿的具体实践，生态环境资源的价值表现在两方面：首先，自然资源是资源性资产，开发利用自然资源的使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；其次是生态建设者和环境保护者付出代价，改善了生态环境，生态效应的受益者应对生态产品的提供地区作出相应合理补偿。
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二、经济学基础
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（一）外部性理论
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外部性（Externality）理论是环境经济学和生态经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据之一。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要体现在两个方面：一是资源开发造成的生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所形成的外部效益。由于这些成本或效益并没有在生产或经营活动中得到直接的体现，从而导致了破坏生态环境并没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益也被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。外部效应理论的实质是指实际经济活动中生产者和消费者的活动对其他生产者和消费者产生的超越主体范围的利害影响，是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。从资源配置的角度看，外部性表示不在决策者决策考虑范围内时所产生的一种低效率现象。外部性分为正外部性（外部经济）与负外部性（外部不经济）两种情况。负外部性是指生产者或消费者在生产或消费过程中给他人造成了损失或带来了额外费用，而他人又不能得到相应补偿。一般来说，负外部性随生产量或消费量的增加而相应增加，其大小为生产或消费的社会费用与私人费用之间的差额。
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农业生态环境问题是比较典型的外部性问题，一方面，农业生态环境具有典型的正外部性，诸如采取保持农业生态环境的措施，农业生产者为了保持良好的生态环境而采取的退耕还林行为以及开展生态农业建设等行为；另一方面，市场中“经济力”的负外部性行为也往往对生态环境造成危害，如排污行为（包括农业污染行为）中的危害者往往根本不用承担责任。加之，生态环境和自然资源的稀缺性不能在市场上得到及时反映，尽管生态环境与自然资源进入了市场，但并没有进入严格意义上的“商品市场”，生态环境的价值在商品价格上没有得到反映，实际上是零，部分自然资源价值有一定反映，但不真实，故实践中出现“环境无价，资源低价”的情形。为解决农业生态环境外部效应问题，应使外部性内部化，即使生产者或消费者产生的外部费用，进入他们的生产或消费决策，由他们自己承担或“内部消化”，从而弥补私人成本与社会成本的差额。解决农业环境外部性问题，理论界存在两条截然不同的途径：
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1.源自庇古的思路。庇古认为，当社会边际成本收益与个人边际成本收益相背离时，不能依靠在合约中规定补偿的办法加以解决。这时出现市场失灵即市场机制无法发挥作用，所以必须依靠外部力量，即用政府干预的手段加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收和补贴等干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。生态补偿政策制定的核心目标就是构建这种外部性内部化的制度。庇古认为环境的外部性问题无法通过市场来解决，而必须依靠政府干预。对造成外部不经济的行为，国家应征税；对造成外部经济的行为，国家应补贴。通过经济政策对私人决策产生影响，使私人决策的均衡点向社会决策的均衡点靠近。庇古理论对外部成本内部化在国内外的生态保护领域中得到了广泛的应用，如排污削减补贴、排污收费制度、退耕还林（草）、退牧还林（草），是生态补偿机制建设的重要理论基石。
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2.遵循科斯的思路。科斯认为，不能将外部性问题简单地归纳成是市场失灵，外部性问题的实质在于双方产权界定不清晰，出现了行为权利和利益边界不确定的现象，从而产生了外部性问题。因此，明晰产权是解决外部性问题的前提，即首先确定人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。外部性内部化的关键在于明晰产权，实质上是引入环境外部性，在产权明晰界定的基础上，进入市场交换。在政府的引导与干预下，农户转变生产方式，走可持续性的农业生产，减少对生态环境的破坏（郭碧銮等，2010）。科斯第一定理认为：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源的配置达到帕累托最优，即通过市场交易可以消除外部性。科斯第二定理进一步探讨了市场交易费用不为零的情况，即当交易费用为正且较小时，可以通过合法权利的初始界定来提高资源配置效率，实现外部效应内部化，无需抛弃市场机制。科斯定理可作为横向补偿的理论基础（宋敏等，2008）。
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（二）公共产品理论
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基于公共产品理论，社会产品分为公共产品和私人产品。根据萨缪尔森的定义，公共产品指的是这样一种产品：即每个人消费这种产品并不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比，公共产品具有非竞争性和非排他性两个基本特征。所谓“非竞争性”，是指物品的这一性质：人们可以共同消费或利用，消费或利用者们彼此之间互不影响，增加消费或利用者不用增加这种物品的总供给。相比于私人产品，公共产品具有的非竞争性和非排他性，使其在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”[10]和“搭便车”[11]。
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农业环境属于生态公共产品范畴，一方面需要通过生产者付出劳动来维持和保障其质量，另一方面农业环境在社会经济生活中不仅是以粮食来源更是以一种社会共享的公共物品形态——环境存在，因此是一种既具有生态功能，又具有实物功能，既影响区域生存环境，又影响社会生存环境的物品。但是，随着经济的不断发展，农业生态环境趋于恶化，由于非竞争性导致了农业资源的过度开发和使用，最终会使全体成员的利益受损；非排他性又会使人产生“搭便车”的心理，没有人愿意由自己来提供公共产品，最终使得谁也享受不到公共产品（陈源泉，2007）。农业生态服务的公共品性质使得该产品的需求远大于供给，难以优化资源配置。因此，保护农业生态环境所需大量的财力、物力，不可能完全依靠市场调节由分散的农户来承担，只能由政府通过部分财政投入并引导农户等渠道共同投入资金来解决，这也是进行农业生态补偿的根本原因。
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三、法学基础
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（一）公平正义理论
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正义是评价利益正当性与否的程序，也是正当性评价的结果，即正当利益（彭诚信，2004）。当代美国著名伦理学家罗尔斯在《正义论》中指出：“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”罗尔斯的正义观具有强烈的实质平等和个体关怀的倾向，旨在保障每一个人的权利都能得到平等的实现。可以看出，罗尔斯将社会的每一个公民所享有的自由权利的平等性和不可侵犯性作为正义的基本内涵。
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农业生态补偿符合实现实质公平与社会正义的要求。环境正义为生态补偿制度最主要的理论基础，生态补偿的目的是为了减少在生态环境利用过程中存在的利益冲突和权利与义务的不对等，使得在保护和建设生态环境过程中的权利与义务逐渐趋于对等，从而实现环境利益的分配正义，实现社会公平。生态补偿的实质就是利用一定的损失增益补偿机制，平衡相关利益主体的利益得失，最终实现调节性生态功能持续供给和社会公平。首先，农业生态效益的受益者是整个社会，社会应该给予农业生态一定的补偿。农业所保护的生态资源是整个社会都赖以生存的资源。农业的多功能性使得农业作为一个社会公共部门的属性日益明显，作为经济部门的属性同时在逐步弱化。农业作为一个社会公共属性较强的准公益性产业，具有较强的外部性，农业部门生产的很多产品都是准公共产品或半公共产品。农业的外部效用即生态效益却被全社会无偿享用。其次，农业部门在生态环境保护中利益受到损害。从整体和长期来看，环境利益就是经济利益，损害环境也即损害经济利益。农业在维系自然生态系统平衡、保护自然环境和自然资源方面都发挥了重大的作用，同时为了更好地保护生态环境，在国家做出退耕还林及退耕还草等政策时，农业也做出了巨大的牺牲。
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农业生态补偿符合《正义论》中个体关怀的要求。古罗马法学家乌尔比安认为：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志”（博登海默，1987）。正义是法律的价值理念和永恒追求，是对各种利益的协调与均衡。环境正义则是法的正义价值与社会公平理念在环境法领域的体现。环境正义是说环境保护既要强调人类应该消除破坏环境的行为，又要保障所有人的基本生存权。其一方面关注被人类行为破坏了的生态环境，另一方面认为造成自然环境破坏的主要原因还有强势群体几乎可以没有任何阻力地迫害弱势群体。环境正义还认为，现实生活中的环境问题对不同的群体有不同的影响，其中一部分是受害者，还存在一部分受益的人。而自然（环境）对于处于弱势的国家、地区和群体来说，首先意味着生活和生存只有以合理性、合法性为基础，在客观的自然生态规律的指导之下，公平地分配社会主体的环境权利和义务（史玉成，2008）。农业具有天生弱质性，而农民由于社会、历史等多方面因素处于弱势地位，正义要求对于这个弱势的个体给予更多的关怀，正义要求需要国家给予一定的制度倾斜。农业生态补偿是确保农业生态可持续发展与农民经济利益平衡的重要途径之一。因此，在正义的“差别原则”下实施农业生态补偿是实现社会正义的需要，不仅仅是对农业的一种补贴方式，更是实现社会可持续发展、保护全社会整体利益的需要。合理的农业生产活动在进行农业生产的同时也为绿化环境、保持水土作出了巨大的贡献。然而合理的农业生产活动就必须在一定范围内限制农民的生产活动，如缩小农业生产范围、减少农业生产化学品投入等，这使得农民在农业生产中牺牲了巨大的经济利益。农业所保护的生态资源是整个社会都赖以生存的资源。因此，农业生态补偿符合《正义论》中个体关怀的要求，在“实质公平”框架内实施农业生态补偿是实现社会公平正义的现实需要（邵江婷，2010）。
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（二）权利义务一致理论
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法律具有价值属性。“权利以及相应的义务是法的机制得以实现的方式。正是通过权利和义务的宣告与落实，统治阶级把自己的价值取向和价值选择变为国家和法的价值取向和选择，并借助于国家权力和法律程序而实现。在这中间，权利较义务更直接地体现法律的价值，因为权利更直接地体现了社会利益关系”（张文显，2001）。权利代表一定的利益集团的利益，是利益的法律化。法律上权利义务的设定同样是把复杂的利益关系简单化和固定化为一种关系模式，并用法律的符号来表示人与人的利益关系。法定权利义务无非是对复杂的实际利益关系的简化和浓缩（李长健等，2008）。国家为了农业的发展和平衡农民和其他群体的利益，需要将其给予农业一定补偿的价值取向变为国家和法的价值取向，从而将农业生态补偿的正当利益以权利的形式确定下来。在农业生态补偿中，农业由于其在生态环境保护中的特殊地位，应当享有得到相应的利益补偿，运用权利的形式将这种正当利益赋予农民。“只有转化成法定的权利，这种补偿权利才有最终实现的可能”（周晓虹，2002）。保护农业生态环境的这些受限制的地区和个人经济发展利益受到损害，但是生态和谐的所带来的利益却被整个社会所享用。生态保护者承担了保护生态环境、维持生态平衡的义务，却被剥夺了其生存和发展的权利；生态破坏者从其生产活动行为中获得利益却没有承担损害环境所应当承担的责任，就违背了权利义务对等性的法理学原理，不利于主体利益的协调和生态环境的改善。生态效益外溢的现象从本质上来看就是权利义务不对等，即生态环境保护人承担了过多的生态保护的责任，而社会却没有赋予其相应的权利。这些就导致了环境保护者的积极性受到挫伤，从而引起生态环境保护的失败。
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生态补偿正是环境权的充分体现，也是环境权的一种实现形式，使人类维持生存发展的应有权利现实化，也顺应了社会发展的要求。建立生态环境补偿制度，赋予生态保护主体受偿权及要求生态损害者承担一定的法律义务，从而平衡生态保护者和生态受益者、生态破坏者之间的权利义务关系。因此，我们需要通过法律的形式将农业生态补偿制度确立下来，即建立农业生态补偿法律制度，来保障相应主体所应获得的应有权利，保证社会的权利义务的对等，实现农业生态环境的可持续发展。
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第三章 农业生态补偿国际经验与借鉴
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第一节 国外农业生态补偿政策及实践
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一、美国
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（一）实施绿色补贴
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美国在农业政策中实行“绿色补贴”的趋势越来越明显，将提高农民收入与改善环境质量目标挂钩。土地长期休耕成为基本政策之一。在《保护调整法案》和《农业保护计划》中，都规定国家财政对休耕或改种具有水土保持作用农作物的农民实施补偿。随后颁布的一系列《农业法案》、《农场法案》逐步扩大了长期休耕的土地规模并且将湿地保护、水质保护和栖息地保护等内容包括进来。在这些法案和规划的实施过程中，环保条例效率和执法力度逐年提高，同时将对农业的支持与环境保护进行捆绑，最主要的内容是逐步将农业补贴转化为农业污染补贴，并在实施农业绿色补贴的同时，加强农业环保教育和农业生态研究的补贴以及对农民的环境保护教育补贴，与此同时，加强环境监控和提高测试手段，以及加快发展新的环保技术。
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1985年，美国国会意识到长期的农业生产者补贴由于与环境保护脱节明显激励了生产者的污染行为，而后通过了《食品安全法案》，该法案要求易遭受侵蚀的土地上耕种的农民执行“水土保持计划”和“保护承诺计划”，否则会失去政府的财政补贴。20世纪80年代以后随着环保主义的兴起，农业补贴与环境保护的联系日趋紧密，将农民获取农业补贴与环境保护进行捆绑，规定农民只有遵守与农业生产相关的农村和农业环境保护法律，才具有申请上述补贴资格等强制性条件。
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1985年美国农业法案首次规定，农民倘若对适合高度易受侵蚀土地没有采取规定的耕作方式，则在当年丧失获得农业补贴资格，包括价格支持贷款补贴、联邦作物保险补贴、农场存储补贴以及自然灾害补贴。
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1990年根据《食品、农业、环境保护和交易法》的规定修订了“农夫条款（Sodbuster）”，加大违法成本的相关规定，规定如果农民不遵守“农夫条款”即丧失农业补贴资格。一方面将农业环境保护补贴等内容纳入到农民不遵守“农夫条款”即丧失补贴资格的农业补贴范围之列；另一方面规定了农民不遵守“农夫条款”即丧失农业补贴资格的一种例外情况：将土地租种者纳入到补贴申请者范围当中，如果土地租种者能够秉承诚实信用原则遵守“农夫条款”的，即使土地所有者未能遵守“农夫条款”，土地租种者也具有申请补贴的资格。1996年美国对原农业法案进行了调整。在这次调整中，对保护农业资源环境方面的国家财政投入政策变化不大，但改变了过去对农产品价格支持的政策、将政府对农业的部分国内价格支持改为对农民收入的支持，将一些价格补贴转变成为对农民的直接支付，“农夫条款”与直接支付的农业补贴挂钩。
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1996年美国《联邦农业改革法》明确规定“围湖造田条款”（Swampbuster），规定实施该行为的农民丧失获得价格支持补贴的资格。
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2002年美国新农业法案大幅提高了“保护”方面的补贴，“六年期计划”高达171亿美元，其中“环境质量鼓励计划”就达90亿美元。美国联邦政府农业绿色补贴计划的特点是，设置了一些强制性的条件，要求受补贴农户必须自觉地检查自己的环保行为，定期对自己农场所属区域的野生资源、森林、植被情况进行调查。同时还要对土壤、水质、空气进行检验和测试，限期向有关部门提交报告。政府再根据农户的环境保护情况进行实际核查，来决定是否对农户给予补贴以及补贴多少（李一花等，2009）。政府准备每年单列25亿美元用于农民环保教育和农业生态研究，让人们普遍认识到生态环境与生物多样性对可持续农业的重要性。
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自2009起，美国农业部对使用缓控释肥的用户给予补贴，补贴标准为每公顷30～55美元，每个农户每年补贴不超过4万美元，5年不超过20万美元，促进了美国农民购买和使用缓控释肥的积极性，加快了缓控释肥在美国的推广应用，为减少农业面源污染、保护水体环境发挥了积极作用。
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（二）设置专项农业生态保护补偿项目
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美国1996 年农业法、2000 年以后颁布的两大农业法案中，环境保护方面的投资均有大量增加。2002年美国农业法案对1996年农业法案进行调整，决定进一步增加政府对农业的拨款。设置了农田保护水源或地下水保护、环境质量激励工程、地下水和地表水保护等多个项目工程，以项目为依托开展农业生态保护工作，并以此来鼓励和吸引更多的农场和牧场参与到生态环境保护工作之中。环境质量激励工程是美国《农业法》生态保护补贴中的一项，在《2002年农业法》的6年有效期（2002—2007年）内，美国联邦政府的农业生态环境保护补贴总额达到了220亿美元。美国2005年农业财政预算继续支持设立农业防护和食品安全计划，并加强了农业生态保护的力度。2008年农业法案要求农业部每年实施项目1277万英亩[1]，平均成本保持在每年每英亩18美元。项目基本以流域为单位实施，但资金按州下拨。
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1.土地退耕、休耕补偿项目。该项目鼓励农民将生产中土地实行退耕和保持生产中的闲置土地。这些项目旨在减少因给农民支付补贴所致的农产品过剩。最早的土地退耕成文规定使用了一种弃耕的规范，授权对产量低的土地实行完全收买和退耕，然后将其修复，美国每年投入大量资金用于土地保护，为了有效推进退耕还林以及休耕，美国自1934年6月通过《泰勒放牧法》之后，相继实施了1936年《土壤保护和国内配额法》、1956年《土壤银行计划》、1962年《耕地保护计划》、1965年《耕地调整计划》、1977年《土壤和水资源保护法》以及1985年《食物保障法》（第7章）的土壤保护计划等（张宏艳，2006）。这些立法的中心内容是政府给予经济补贴，鼓励农民退耕或休耕一部分耕地，以免遭侵蚀。对现有农用耕地大力推广少耕、免耕法，并取得了明显效果。20世纪50—60年代，美国政府开始推行三种对农场主的补偿计划，即自愿退耕计划、有偿转耕计划和土地休耕保护计划（1985年）。此后，美国又相继出台了《1996年农业法》和《2002年农业法》，明确规定了对农业环境保护计划实施政府补偿的法律制度。
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2.防止水质污染的补偿项目。美国在1972年的《清洁水法案》中，第一次将化肥、农药等使用造成的面源污染问题纳入国家法律调整范围，积极鼓励农民采取污染防治技术，对采纳污染防治技术的农业生产者国家给予补贴和税收减免。1977年在《清洁水法案》中又增加了“农村洁水计划”。2003年，对全国20个重点流域治理增加了7%的预算，用于加强对流域面源污染治理的相关研究。在治理行动计划上，联邦政府设立了500亿美元的清洁水基金，主要作为“种子基金”，吸引地方政府共同投资，供农民、企业或地方通过无息或低息贷款的方式进行面源污染的治理（高尚宾，2008）。2008年《食品、环境保护和能源法案》扩大农村环境保护领域方面的规定，除继续增加补贴资金投入以外，又新增“农业用水提升计划”。
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3.其他环境保护激励项目。根据《2002年农业法》的授权，农业部通过实施土地休耕、湿地保护、草地保育、水土保持、环境质量激励、野生生物栖息地保护等方面的生态保护补贴项目，使农民直接受益。主要是以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目。美国《2002年农业法》授权农业部主要实施以下9大环境保护补贴项目：《保护保障计划》（CSP）；《保护保存计划》（CRP）；《湿地保存计划》（WRP）；《环境质量激励计划》（EQIP）；《草地保存计划》（GRP）；《私有牧场保护计划》（CPGL）；《野生生物栖息地激励计划》（WHIP）；《农牧场土地保护计划》（FRLP）；《资源保护与开发计划》（RCDP）。
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（三）税收政策
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利用税收手段保护农业生态环境不受破坏和防治农业污染是美国一项重要的经济政策措施。联邦政府和州两级政府都开征了不同程度的生态税，目前已有38个州开征了生态税。
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各州农业厅每年对化肥和农药使用情况进行检查，对生产、使用农药、化肥造成环境污染者，征收农药税和化学肥料税。
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美国有几个州对化肥和杀虫剂征税，这些税收形成的收入被用来资助环保项目。如艾奥瓦州1987年的《地下水保护法案》对化肥和杀虫剂实行征税，税率为杀虫剂零售额的0.1%，厂商销售额的0.2%和0.75美元/吨氮肥，资助全州可持续农业项目和对公共水资源供给进行检测和研究。
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（四）重视农业技术培训和农业生态教育
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联邦政府通过构建完善的以农学院为主导农业教育、农业科研和农技推广三者结合的农业科教体系，以适应以机械化耕作和规模经营为主要特点的农业生产，从而提高了农户的整体素质。并通过大量拨款支持农业基础设施建设和农业科研，如政府每年单列25亿美元用于农业环保教育和推广新农机、新技术、新工艺等；投资40亿～50亿美元大力兴修水利设施，发展灌溉农业。
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联邦各级政府都相应设立了官方和民间的农业技术推广部门，农业部设有农业合作推广局，各州有推广服务中心，各县有推广站和农户组成的推广顾问委员会，此外，各州还有农业试验站对农户进行先进农技培训和咨询。
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美国重视技术补偿，在技术补偿方面主要表现在农业生产管理技术上。农业生产管理技术包括：耕作管理、养分管理、农药管理、灌溉水管理、畜禽养殖管理等。
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二、欧盟
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（一）实施农业生态补贴
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采取价格补贴与环境保护措施相挂钩，主要通过采取休耕、种植可再生原料和实施严格的载畜量规定等措施，逐步引导农民自觉保护环境。1988年和1993年分别出台了一系列具体政策措施，对原来的农业结构政策进行大幅度的改革和修订，以确保山区和欠发达地区的环保措施得以落实。一是共同农业基金必须确保首先对保护环境和保持自然风光有利的农业活动（比如保护自然资源和农业资源）进行相应补贴；二是各成员国可以对生态农业、合理利用农业副产品和废料以及动物保护进行投资补贴，以便于引导农业企业向有利于环保的项目投资，调整农业结构，保护环境。1994—1999年欧盟从农业结构基金中分别拨出83亿欧元和72050万欧元用于欠发达地区的环保措施补贴。
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欧盟农业生态补贴政策种类主要包括以下几项：①对环境受限制地区补贴。对自然条件不利地区农场主的补贴以公顷来计，每公顷补偿25～200欧元不等，补偿标准的确定将考虑相应的具体情况。这项补偿，要证明自己必须要用至少5年的时间，在最小的土地面积上从事正常的农业生产活动，由于土地利用中环境问题而造成收入的减少，农场主可以得到相应补偿，对环境受限制地区的补偿，农场主每公顷最多可以得到200欧元。②农业环境保护补贴。即欧盟对从事农业生产活动，努力保护和改善环境自然资源、土壤、遗传多样化，并保持自然风景和农村资源的农民提供一项补贴。欧盟从共同农业基金保障部拨专款（1993—1997年欧盟共拨出约50亿欧元）资助各成员国实施农业环保措施。各成员国可以制定一些具体规则，凡农民的生产方式对环境和风景产生积极影响的都可以给予相应补贴。包括减少肥料和植物保护剂的使用，实施或进一步扩大生态农业耕作；采用粗放型生产方式或把农田改作粗放型绿地；休耕农田20年用于建立适合野生动植物生长的生态环境或自然公园或用于保护水源等。③林业经济补贴。④对于农业用地上的植树造林的支持。⑤对山区和欠发达地区的生态补贴。
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欧盟农业生态补贴的方式主要包括以下几项：一是“直接收入支持”与“脱钩”。1992 年欧盟共同农业政策改革开始将农业补贴与产量脱钩（Decoupling），实行直接收入支持计划，直接收入支持的条件是准强制性休耕，即对愿意休耕土地而且休耕率达标的农户进行直接补偿。1999 年欧盟共同农业政策改革强化了这一趋势，对农民的补贴完全变为直接收入支持。2003 年欧盟共同农业政策改革建立了单一农场支付计划。二是“交叉遵守”（Cross-compliance）。2000 年欧盟共同农业政策改革提出了“交叉遵守”的政策，要求各成员国以适当的方式将环境措施纳入到农业土地利用与生产中，各成员国根据实际情况制定适合本国的环境要求，包括最大化肥使用量、植物保护产品使用的特殊条款、牛羊最大载畜量、在坡地上的耕作条件等，如果农民没有遵守这些要求，对其直接支持将相应减少直到取消。2003 年欧盟共同农业政策改革强化了“交叉遵守”政策，将这一政策的应用扩展到环境、食物安全、植物和动物健康以及福利，同时，这一政策强制要求农民将他们自己的土地保持好的农业和环境状况。在英格兰，对农民有三类强制性的要求：遵守法定管理要求，保持土地处于良好的环境与农业条件之下，并保持永久牧场的某一特定总数（2003年前的水平的90%）。不能满足这些要求可导致支付的削减直至完全丧失。英国农民领取农业支付，“农民需要证明他们让自己的土地保持在良好的农业和环境条件之下，并承诺了一些与环境、公众、植物、动物健康和福利有关的特殊法律规定。”这些要求的单纯效果是英格兰能够积极追求有目的性的环保效益。三是“合乎要求的农场生产”（Good Farming Practice）。成员国必须根据当地实际条件制定地区或国家层次的“合乎要求的农场生产”标准，这一政策成为农民加入农业环境计划的基本要求和制定农村发展规定的基础。那些想得到各种诸如投资于农场、新农民的创业和提高农产品的加工和市场能力等补贴的农民，必须遵守“合乎要求的农场生产”标准。同时，如果农民在农业生产中在环境保护方面的做法超过了这一标准的要求，欧盟将对其进行额外补贴。
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（二）税收政策
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如荷兰政府为保护农业生态环境而设计出的税种有：垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税等，名目繁多，全面周到（李京坤等，2002）。荷兰的垃圾税每一家庭为一征收单位，人口少的还可以得到一定的减免。荷兰按照水质水量综合概算征收水污染税。荷兰政府对产生粪便的农场征收超额粪便税（李慧凤等，2007）。芬兰1979年开始对化肥课税。从1992年开始，化肥税根据化肥里的氮和磷的含量来征收（胡孝伦，2004）。
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（三）生态标签制度
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欧盟不少国家通过法律法规规定环境方面的申报登记、标志、标识制度。由于农业产地等会对生态环境产生一定的影响，一些国家环境法律法规规定了标识制度，包括产品标志、特定区域标志等。最典型的标志有各种生态功能区、自然保护区和其他特定保护区的标志。德国早在1978年就推出环境标志——蓝色天使制度，是世界上最早开展环境标志计划的国家，同时，德国蓝色天使目前也是开展环境标志产品认证种类、标准最多的国家之一（贾金荣，2005）。德国整个农场农业生产活动必须全部按照有机农业的标准，并贴有机食品的标签（金京淑，2011）。
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三、日本
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日本制定了比较全面的环境补贴政策，对“有机农业”、“化肥、农药减量栽培”、“废弃物再生利用”等环境友好型农业生产方式予以扶持。到20世纪90年代初，日本已有1/3左右的农协生产有机农产品。日本为保护农业生态环境颁布了一系列的法律法规，以立法形式确保农业环保政策的推进。1999年颁布的《食物、农业、农村基本法》，特别强调要发挥农业在维持和平衡整个社会生态系统中的重要作用；2000年颁布了《针对山区、半山区地区的直接支付制度》，主要为了平衡平原地区与山区农业经济效益与农业生态效益的差距，其中规定农户与地方政府签订协议，农民须按照按协议规定从事农业环保型农业生产以领取相应的补贴；2005年日本颁布了新的《农业环境规范》和《食物、农业、农村基本计划》，用法律方式明确了农民因采用环保型农业生产方式而享受政府补贴、政策性贷款等各项支持。
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日本主要从以下几方面对农业生态保护和治理提供资助：①农业改良资金中的环境保护型农业推进资金；②农林渔业设施资金中有关环境保护型农业推进事业资金；③农业生产综合对策事业中增进自然循环功能的事业项目；④促进家畜排泄物管理利用的新设资金项目；⑤家畜排泄物等有机资源再生利用推进事业项目；⑥基于绿肥和堆肥的土壤改造的持续旱作农业项目。此外，政府通过建立环保型农户为载体，从政策、贷款、税收上给予支持以提高环保型农户的经济效益和社会地位（姜达炳，2002）。
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日本农业生态补偿政策主要是通过与农业环境保护密切相关政策支持的方式实现的。政府通过建立生态环保型农户为载体，主要从政策、税收、贷款等方面对农业生态保护的农户给予支持：①对有机资源再生利用推进项目、土壤改造项目进行建设资金补贴和税款返还政策；②对从事环境保护型农业的农户提供农业专用资金无息贷款；③对农业生产综合对策建设中增进自然循环功能的生态农业者给予金融、税收方面的优惠政策。
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四、韩国
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（一）环境友好导向的农业政策
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韩国环境友好农业始于20世纪70年代，并于1999年引进并实施“亲环境”农业直接支付制度。主要表现是政府对环境友好农业实践中可能遭受收入减少的农民给予补偿，并奖励农业、农村的环境保护和农产品清洁、安全生产。韩国所实施的直接支付政策取得了较大成效。以2003年为例，旱田中有机、转换期有机农产品生产地为每公顷663美元，无农药农产品生产地为每公顷563美元，低农药农产品生产地为每公顷437美元，水田中各类农产品生产地每公顷直接支付费用分别减少20美元（刘丽伟，2006）。从2004年开始，韩国开始尝试环境友好畜产品直接支付制度。2006年3月，韩国农林部发表环境友好农业培养五个年计划，同年6月，全罗北道、忠清北道、尚北道、蔚山市等纷纷发表五年计划（其中尚北道发布十年计划），并各自投入大量资金，以实现目标。
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（二）环境友好农业产品认证和直接支付制度
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产品认证和直接支付制度是韩国环境友好型农业的两大基石，由韩国国家农产品品质管理院和环境友好型农产品品质认证中心具体执行。
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韩国政府从2001年7月开始以《环境友好农业培育法》作为法律依据，实行环境友好农产品认证标识制度。认证工作依据环境友好型农业育成（促进）法，将农产品分为4个类别，分别是无农药农产品、低农药农产品、有机农产品和过渡期有机农产品。只有产品通过了环境友好型农产品认证的农户，才能成为政府财政直接支付的对象。该制度委托具有一定资质的专门认证机关确定农产品的环境友好水平等级，并给予相应等级商品标签的使用权，主要对生产农产品的经营管理、栽培方式、栽培场地（土地）、用水、产品质量管理等按法定标准进行严格审核。按《培育法》，环境友好农产品认证标识制度对环境友好农产品所赋予的认证有效期限限于从得到认证之日起1年，对于冒牌等违规行为者处于最高3年监禁或2.5万美元的罚款。同时，韩国现行认证标识制度设立有机农林产品、有机畜产品、转换期有机农林产品、转换期有机畜产品、无农药农产品、低农药农产品等6种产品类型标准（金钟范，2005）。
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1999—2004年，韩国政府对从事环境农业的农户以及全国范围通过有机、有机过渡期和无农药生产认证的农户，一律按每公顷52.4万韩元进行补贴（但以5公顷为上限），2005年这一金额最高可达每公顷79.4万韩元。当然，如果农户送检的产品未能通过环境农业认证，则需视情况半额或全额上缴补助金。随着韩国经济形势的好转，自2001年开始，韩国政府又以对水田资源的全面保护为目的，开始对水稻农户实施水田农业直接支付。这项政策的规模远大于环境友好型农业的直接支付，2002年水田农业直接支付面积达到水田总面积的70%，财政出资金额达到3 9亿韩元。
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（三）税收政策
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韩国政府于1994年7月—2004年6月开征了为期10年的乡村发展特别税，对乡村社会发展和推进农村水利基础设施建设予以扶持，从而为各种乡村发展项目包括水利基础设施确立了一个稳定而有效的筹资机制。主要规定凡公司税应税所得超过5亿韩元的公司以及特别消费税、购置税、证券交易税、博彩税和土地综合税的纳税人都是乡村发展特别税的法定纳税人，分别依0.5%～20%的法定比例税率缴纳。
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五、瑞士
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1992年瑞士修订了《联邦农业法》，对三种农业发展类型分别提供了财政补偿：一是支持保护特定的物种；二是支持更高生态标准的保护性农业活动；三是支持有机农业。生态补偿对象主要是农民，具体补偿内容包括对农民保护性农业生产活动补助、农民自愿遵守生态环境保护行为以及对因参与保护生物群落计划并取得成绩的奖励性补助。
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瑞士农业生态补偿措施具体体现在生态补偿区域计划和生态税改革计划之中。
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1.生态补偿区域计划。瑞士政府为把发展农业产业和保护生态环境有效地结合起来，推行了“生态补偿区域计划”。其主要内容包括鼓励培育特定的生物类型（如草地、果树和树篱等），鼓励生产较高生态标准的农产品，支持有机农业的发展。生态补偿计划主要包括三方面内容：一是提供直接资金给专门的、自愿遵守环境保护措施的农民，自1993年开始，政府为那些自愿遵守环境保护措施的农民给予直接付费补偿；二是农民通过被证实的达到生态环境标准，才有可能获得相关补助，自1999年起农民因保护性农业活动获得相关的生产补助；三是对达到生态质量最低标准的参与保护生物群落计划的农民给予额外奖金。自2002年起，政府对因参与保护生物群落计划并取得成绩的农民给予奖励。
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2.生态税改革计划。瑞士政府支持将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税收改革计划：一是激励性税收应该与财政和公共开支的规定相一致；二是重要的环境目标应该被这些税收措施所支持；三是各类新旧补贴都不得与生态系统保护目标相冲突（高彤等，2006）。
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第二节 国外农业生态补偿特点及启示
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一、国外农业生态补偿特点
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（一）逐步加大对农业生态环境保护财政投入力度
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农业可持续发展不仅是面向未来的发展，也是对传统农业和农村经济的发展所造成的资源环境退化和损失的补偿。只有投入大量的货币资本和物质资本，对已发生的生态、资源、环境问题给予补偿，农业可持续发展才能成为现实。美、德、英、日、韩等国随着对农业生态环境重视程度的提高，财政投入力度也在不断加大。同时，由于西方国家很早就确立了公共财政体系，有一个相对公开和透明的预算决策制度，所以作为公共支出的一个部分，政府在资源与环境的保护方面的支出涵盖了土壤、水、大气、森林、草场以及其他相关方面，而且在投资总量上，政府支出所占的比例也是最大的。
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（二）实行积极的农业环境补贴政策
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各国为鼓励本国农业走可持续发展之路，实施积极的补贴政策，将对农业补贴与环保标准的贯彻情况挂钩，并大幅度增加用于环保措施的资金。目前各国持续增加农业补贴环保资金投入。美国把大量农业补贴转变成农业污染补贴，将保护农民收入与改善环境质量目标有机挂钩。在过去的50年中，美国政府已经花费了数十亿美元来补偿农民土壤保持和防止土地肥力流失。欧盟的农业补贴政策在20世纪90年代初期就开始关注农业发展所带来的一系列社会的、环境的问题，开始关注人们的食品安全问题，并制定了一系列与市场机制和环境保护有关措施。据初步估算，2007年欧盟通过调整机制额外增加的农村发展资金总额达到2.28亿欧元，2012年达到14.8亿欧元。日本农业补贴政策主要对发展环境不利地区实施直接收入补贴制度，其主要内容是针对条件恶劣的耕地和草地，由国家和地方政府对拥有这样的耕地和草地的农户每年进行直接补贴。2007年确立了日本新政战略，表明日本的农业补贴政策重点将继续向强化农业的多功能化和环境功能方向转变。韩国实行环境友好农业产品认证和直接支付制度，瑞士也对有机农业等实施财政补贴，包括生态补偿区域计划和生态税改革计划。
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（三）实行绿色税收制度
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美国、英国、韩国、日本等国家对农业生态环境污染所征收的税涉及面广，包括对大气污染、规模养殖产生的超额粪便、农药化肥等农业投入品、生活垃圾等普遍课税；税负重，较重的税负在扭转人们的行为方面确实产生了作用。除征税手段外，这些国家还运用了税收优惠政策。瑞士支持将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税收改革计划，包括激励性税收应该与财政和公共开支的规定相一致，重要的环境目标应该被这些税收措施所支持，各类新旧补贴都不得与生态系统保护目标相冲突等政策。
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（四）有完善的法律保障
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各国特别是农业生态补偿做得颇有成效的欧美发达国家一般都采取立法形式对农业补偿进行规制，为农业生态补偿政策措施的实施提供有力的制度支撑和制度保障。以美国和德国为例，他们虽都没有单独的农业生态补偿法，但对农业生态补偿的规范散见于不同的法案中，构成了一个严密而有序的农业生态补偿法律体系。这些法律规定不仅保证了农业生态补偿的稳定性、公开性，而且保证了农业生态补偿措施得到有效实施，很好地维护了国内农业生产者的利益，也使得农业生态环境得到有效的保护。日本、韩国、瑞士的法律则从不同角度规定了对农业生产经营及农业基础设施建设的扶持政策。
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（五）项目的依托性
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国外农业生态补贴政策是以项目（或计划）管理的，使政策具有很强的操作性。其中美国农业部通过下属的自然资源保育中心和农业服务局管理实施针对性强、内容明确的20多个环境保护项目，对农民自愿参与农业环境恢复和改善的行为进行补贴和资助。这一类农业补贴项目往往都直接与农业生产密切相关：如德国的有机农业、休耕项目、日本的六大农业生态治理项目、韩国环境友好农业培养五年计划、瑞士生态补偿区域计划和生态税改革计划等。
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二、国外农业生态补偿借鉴意义及启示
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（一）应采取政府引导和市场机制互补的生态补偿手段
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在市场机制发育还不成熟的现阶段，政府是推动和实施生态补偿的主要力量，对那些受益范围广、利益主体不清晰的生态服务公共物品，应以政府公共财政资金补偿为主。在许多情况下，政府依然是生态保护与建设的主要补偿主体。将市场机制引入生态补偿，是一种手段的创新，也是建设和保护生态环境的有效途径。美国等国的经验表明，政府作为生态效益最主要的购买者，但市场竞争机制在生态补偿中的作用是不可小觑的，政府为了达到最好的效果，可以运用经济政策和市场机制来提高生态效益。市场机制和市场途径也是生态补偿的重要实施方式，可以引入市场模式，充分发挥市场在生态补偿中的调节作用，由受益者或破坏者付费补偿。根据以上经验，我国在建立生态补偿制度的过程中也应遵循市场和政府互补的原则，在完善环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境价格机制、交易机制、生态标签制度等，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。欧盟的生态标签制度和韩国的农业产品认证及支付制度都是实行市场补偿机制的典范。
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（二）应把农业补贴政策方向转向农业和农村的可持续发展
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把农业补贴方向转向农业和农村的可持续发展，这是美国、欧盟、日本等发达国家农业补贴制度演进历程中的一个重要的动向。我国在重视退耕还林等的基础上，还应制定环境友好型农业生产方式的优惠政策。国外都很重视将农业补贴与环境保护挂钩，并实行积极的财政补贴政策，同时采取税收等手段来引导农业生产者主动采用环境友好型生产方式和技术的政策。从2004年开始，我国开始实行的直接补贴与欧美、日本等农业法上的直接支付不同，美国和日本的农业法上直接支付的主要目的在于构建农业生产者们的收入安全保证网，一般是与限产或退耕计划相配套的，而我国的农业补贴政策仅仅是保障农业生产者在一定收入水平的基础上，激发其种植特定农产品的积极性，保证国家食品供应安全，而对环境保护理念的考虑是不充分的。没有认识到农业补贴对生态环境的潜在影响，因而，政策中没有体现出明确的环境保护目的。应借鉴国外的做法，将我国现行农业生态补偿的范围扩大化，即将对农业补贴与环保标准的贯彻情况挂钩，实施积极的补贴政策。
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（三）应建立严格的生态补偿责任约束机制
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建立农业生态补偿措施的管理机制，可以有效地保证补偿措施的实施效果。美国、欧盟、英国、日本等国都规定了农民获得农业环保补贴的条件并细化农业环境补贴标准。规定农业生产经营者申请农业生态补贴项目时必须承诺预期成果和保证措施，若不能达到最低标准要求则不能获得全额的农业补贴甚至不能获得农业补贴。这些措施多数都包含政府与农场主之间的合约，这些措施的补偿效果取决于农场主能否有效地履行合约，监督的重要性由此显现出来。我国的生态补偿也应如此，如果使用的补偿措施涉及政府与农民订立合同，那么监督必不可少。因此，应根据我国的实际国情建立适合本国需要的监管模式，实现促进农业生态补偿的良性发展。
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（四）在制定和实施农业生态补偿政策过程中应尽量尊重各利益主体的意愿
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欧美等国家农业环境保护主要是以自愿方式引导农户积极参与，财政补贴往往以合同方式落实。我国补偿项目的实施应以政府与农户达成协议为条件尊重农户的个人意愿，尤其是要尊重当地居民的意见和正当需求，以合作方式引导农户实施环保行为。针对生态环境保护而签订的行政合同或协议中，合同（协议）双方在讨论合同主体内容之外，还要讨论关于生态补偿的内容。双方可以就接受补偿的意愿和支付补偿的意愿进行协商平衡，以至达成补偿，但此协商应当有程序的保障。
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（五）应完善农业生态补偿的法律保障
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各国的农业生态补偿政策一般采取立法形式，其中尤其以美国农业政策体系最为完善。纵观美国各个时期的农业法，可以看出，确保美国农业生态补偿政策体系顺利运转的，是一套完善而又详细的法律体系。鉴于我国当前农业生态补偿的法律法规体系还很不完善，应借鉴美国、日本、欧盟成员国等发达国家的经验，进一步完善我国农业生态补偿法律法规的建设，系统梳理并重新修订我国有关法律法规。突出生态环境利益和生态公共价值，将农业生态补偿的范围、对象、方式、标准等确定下来，明确国家、地方、资源开发利用者和生态环境保护者的权利和责任，通过完善法律法规，建立生态补偿的长效机制。
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（六）应以项目为依托开展农业生态补偿
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依托项目管理实施环境政策是国外在农业环境保护上的一条成功经验。我国在退耕还林、测土配方建设、农村沼气建设等方面均采用项目支持形式实施生态补偿，取得了较好效果。应进一步完善农业生态补偿政策，并增设一些农业生态补偿项目，以项目为依托实施农业生态补偿政策。
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第四章 中国农业生态补偿发展的现状分析
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第一节 中国农业生态补偿现状
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一、国家农业生态补偿政策及实践
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（一）国家现行农业生态补偿政策架构
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我国建立统一的农业生态补偿政策体系已具有较好的政策平台，国家现行农业生态补偿政策主要由以下几个方面构成：
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1.建立农业生态补偿机制的宏观政策。2005 年以来，温家宝总理多次强调要建立生态补偿机制。《国务院关于落实科学发展观 加强环境保护工作的决定》和《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，已将建立生态补偿机制列为重要任务。
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2005年中共中央、国务院《推进社会主义新农村建设若干意见》提出建立和完善生态补偿制度。
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2006年国家“十一五”规划提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。
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2007年国家环境保护总局（现为环境保护部）《关于加强农村环境保护工作的意见》指出：要加大农村环境保护投入，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制。加大农村环境保护专项资金的投入；各级政府用于农村环境保护的财政预算和投资应逐年增加；探索多渠道融资方式，鼓励社会资金参与农业生态保护；积极探索建立农村生态补偿机制。
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2007年国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。这是我国中央政府第一次发布的关于生态补偿措施的指导性文件。
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2007年中央一号文件指出：建设现代农业，必须注重开发农业的多种服务功能，健全发展现代农业的产业体系。我国最高决策机构对开发农业生态服务功能的确认和要求，体现了实施农业生态补偿良好的政策导向。
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2008年党的十七届三中全会提出一系列加强农村环境保护的政策措施。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出了“资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强”的目标任务。并指出：要“健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制”；要多渠道筹集生态补偿资金，逐步提高生态补偿标准等。这是中央政策第一次提到要建立农业生态补偿机制。
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2009 年中央一号文件提出：提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。安排专门资金，实行以奖促治，支持农业农村污染治理。
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2010年党的十七届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个规划的建议》中明确指出：要建立生态补偿机制，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制，积极探索市场化生态补偿机制，加快制定实施生态补偿条例。
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2010年农业部农村经济研究中心研究分析了“十二五”时期我国农业农村发展的目标任务、基本思路和途径措施，并指出：健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护自然资源和农业物种资源的激励机制[1]。
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2.退耕还林政策。2002年12月，国务院颁布了《退耕还林条例》，将工程的原则、内容、范围、措施、各部门的责任等做了明确规定，并于2003年在全国实施退耕还林（草）政策。
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2007年国务院《关于完善退耕还林政策的通知》、国家发改委等五部委《关于做好巩固退耕还林成果专项规划编制工作的通知》（发改农[2007]36号）规定：退耕地造林每亩每年粮食补助210元，现金补助20元。退耕地补助到期后延补一个周期政策，退耕地每亩每年粮食补助105元，现金补助20元。建立巩固退耕还林成果专项资金，用于基本口粮田、农村能源、后续产业、补植补造、生态移民五个方面建设，资金规模为105元/亩退耕地。
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3.农业清洁生产技术运用的补贴政策。从2005年起农业补贴政策环境保护功能逐步突出。连续五年的中央一号文件反复强调要强化农业直接补贴政策，其中涉及许多鼓励和支持农业清洁生产技术运用补贴政策。
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2005年《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中明确指出要加强农业资源综合利用。一是推广机械化秸秆还田技术以及秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术；二是研究提出对农户秸秆综合利用的补偿政策；三是开展和推进秸秆和粪便还田的农田保育示范工程。
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2005年中央文件在提出中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金的基础上，指出要扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，同时优先扶持节本增效、优质高产的组装集成以及配套技术的示范与推广。
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2006年中央文件指出：一是制定相应的财税激励政策，进一步推广秸秆气化、固化成型、发电、养畜等技术；二是增加测土配方施肥财政补贴；三是继续实施保护性耕作示范工程；四是继续开展土壤有机质提升补贴试点。
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2007年中央文件指出发展现代农业成为农村工作的重点，同时强调在农业清洁生产方面要继续增加对农村沼气建设的投入，继续支持有条件的地方开展养殖场大中型沼气建设，并加快实施乡村清洁工程等[2]。
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2008年中央文件在提出进一步加强对农业基础设施的投入和加大对农民的直接补贴力度，包括增加粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴的基础上，提出要加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业[3]。
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2009年的中央文件指出：一是大规模增加农机具购置补贴，强调将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录；二是完善农业补贴动态调整机制，加强对农业生产成本的收益监测[4]。
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2010年农业部办公厅《关于进一步加强重点流域农业面源污染防治工作的意见》中明确提出：要构建农业生态补偿机制，参照发达国家的做法，将补贴与农民采取环境友好型农业技术措施挂钩，对采用清洁农业生产方式的农户进行适当补贴，控制农业面源污染，实现经济发展和环境保护协调发展。
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2010年，农业部办公厅《农业部科技教育司2010年工作要点》中确定农业农村节能减排工作。明确指出：编制完成“十二五”农村沼气建设规划，统筹抓好户用沼气、大中型沼气工程和沼气服务体系建设。
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（二）国家现行农业生态补偿政策安排
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从20世纪80年代生态补偿初步发展阶段开始至今，国家实施了生态环境补偿政策、退耕还林（草）政策、水资源费政策、生态移民政策、矿产资源开发的有关补偿政策、耕地占用的有关补偿政策、流域治理与水土保持政策、农业新能源建设政策、耕地保护政策等（刘丽，2010）。
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1.中央补助地方环保专项资金项目。专项资金是部门开展生态补偿的重要形式。国土、农业、林业、水利、环保等部门制定和实施了一系列项目，建立专项资金对一些有利于生态保护和建设行为进行资金补贴和技术扶助，如生态公益林补偿、农村新能源建设、水土保持补贴和农田保护等。
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1998年水利部门联合财政部门制定了《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》，设立小型农田水利和水土保持专项资金。
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1999 年农业部制定《农村沼气建设国债项目管理办法（试行）》，规定对农村沼气建设项目进行补贴。
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从2006年开始专门设立了集约化畜禽养殖污染防治专项资金。
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从2008年开始，国家提出并实施“以奖促治”政策，中央财政设立专项资金，重点支持农业生态保护和农业污染防治工作，解决突出的农业生态环境问题。
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2008年，中央农村环保专项资金投入5亿元，2009年增加到10亿元，2010年又增加到25亿元，2011年和2012年还计划安排95亿元。中央专项资金作为引导资金，发挥了杠杆作用。据初步估算，2008—2009年，中央专项资金带动地方投入超过50亿元，促进全国2165个村庄开展环境综合整治和生态示范[5]。
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从2010年起，中央财政将进一步加大投入力度，在未来三年计划安排专项资金120亿元，重点支持农村环境整村连片治理，集中资金投入一批，见效一批，分批分片滚动推进，使“以奖促治”政策取得更大实效[6]。
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2.退耕还林政策。我国最有影响的农业生态补偿政策就是退耕还林补偿政策。我国的退耕还林政策是中国首次大规模的生态经济补偿措施，是基于改变农业生态环境的一项措施。退耕还林的补偿包括国家对退耕农户和地方政府两部分，补偿期限一般为5～8年。对退耕农户国家无偿提供粮食、种苗费和管护费补助；对地方财政因退耕还林减收部分国家采取财政转移支付方式进行补偿。在水土流失严重且产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，具备条件、农民自愿的情况下，对于实行退耕还林的农户给予一定的补偿政策。补偿方式主要是粮食补偿、现金成本补偿。1999年首先在四川、陕西和甘肃开展了“退耕还林”的试点工作，并在3年后制定了退耕还林10年规划。退耕还林坚持生态优先的原则，对一些符合退耕还林条件的耕地实施退耕补偿，主要包括：水土流失严重的耕地；沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地；生态地位突出、粮食产量低而不稳的耕地免除农业税等方式体现，并加以一定的年限，由地方政府统一组织实施（王晓娜，2008）。政策实施以来对长江和黄河上游地区生态环境的改善发挥了积极的作用，退耕还林后这些地区由于森林面积大幅度增加，植被得到了恢复，减少了水土流失，为该地区奠定了良好的生态环境基础。
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2003—2006年，全国退耕还林、植树造林总面积3191万公顷，中央和地方共投入90亿元，新增用户270万人，如图4-1所示。
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图4-1 2003—2006年退耕还林补偿情况
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3.保护性耕作的有关补偿政策。进入20世纪90年代，保护性耕作开始在我国北方地区进行大面积的实验研究与推广，并取得了明显成效。截至2006年底，农业部已建立了167个国家级保护性耕作示范县，示范推广面积2000多万亩，取得了良好的生态经济和社会效益。2010年实施部级保护性耕作示范县181个，全国新增保护性耕作实施面积1000万亩。截止到2005年底，北京7个国家级示范区累计投入资金6814万元。2006—2008年农业部和北京市人民政府计划投入8000万元，对北京市郊的粮田作物全面实施保护性耕作，实施面积将达到15.33万公顷。北京的保护性耕作技术示范推广应用已经走在全国的前列（王晓娜，2008）。
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4.流域治理与水土保持政策。近年来，除了大型的林业工程之外，我国还在其他领域开展了一系列的生态补偿计划或项目，如农村新能源建设、水土保持补贴和农田保护等（孙新章，2006）。2007年，中央财政安排小型农田水利工程建设补助专项资金10亿元，比上年增加4亿元，以粮食主产区为重点，加强农村基础设施建设，为提高农业综合生产能力和农民增收提供有力保障。
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5.农业清洁生产技术运用的补贴政策。主要包括5个方面：
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（1）农业科技推广补贴。2005年中央财政安排农业科技信息入户工程、优势农产品重大技术推广、保护性耕作等农业技术推广补贴2亿多元。
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（2）测土配方施肥技术推广补贴。2005年，农业部提出推广测土配方施肥补贴。2007年，中央财政安排测土配方施肥补助资金9亿元，新增测土配方项目县600个[7]。截止到2008年累计投入资金20亿元，项目试点县增加到1200个，全国覆盖率为40%左右（刘黎丹，2009）。
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（3）跨世纪青年农民科技培训工程。此工程是自1999年开始，农业部、财政部和共青团中央等共同组织实施的，2005年，中央财政累计投入1.5亿元，地方财政配套投入3亿元，全国有200多万名青年农民接受培训[8]。
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（4）农村小型公益设施建设补贴项目。2001年开始对村级供水设施建设、农村能源设施建设、小型水土保持工程等实施补贴。2007年中央财政支出194.6亿元，加强农村“六小”工程建设。支持小型农田水利设施建设和小型病险水库除险加固，支出42亿元。其中，农村饮水安全工程建设，2005年中央和地方共投入59.2亿元，受益农民1104万人；2006年中央投入60亿元，地方投入约69亿元，使2897万农民受益，如图4-2所示。
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图4-2 2004—2006年农村饮水工程建设财政投入情况
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（5）农村沼气建设项目。1999 年农业部制定了《农村沼气建设国债项目管理办法（试行）》，规定对农村沼气建设项目进行补贴。自2004年开始实施，以按照规范设计沼气池建设与改厕、改圈、改厨同步进行为项目基本单元，补助对象为项目区建池农户。2005年中央和地方共投入18.3亿元，新增沼气用户约265万户。2006年中央投入25亿元，地方投入15.6亿元，新增沼气用户约450万户，如图4-3所示。2010年中央投资支持建设150万沼气用户，地方补助建设150万沼气用户，全年增加沼气用户300万户。沼气服务网点建设，2010—2012年基本上实现全覆盖。
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图4-3 2003—2006年农村沼气建设财政投入情况
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二、地方农业生态补偿政策及实践
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迄今为止，我国尚未构建国家层面的农业生态补偿机制，但已有一些省市开始进行了相关理论研究及实践工作，包括出台一系列的相关政策和法规，并进行示范区试点工作。这些农业生态补偿方面的理论研究和实践探索仍处于初始阶段。浙江省、湖北省、福建省等都相继开展了生态补偿试点工作。
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浙江省对生态补偿做了开创性的工作，是第一个在省域范围内，由政府提出建立生态补偿机制的省份。2005年8月，浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，明确了补偿对象、区域和补偿办法等问题。浙江省德清县首先制定相关政策措施，县政府于2005年2月正式实施。主要对生态补偿的原则、范围、资金筹措、资金来源和使用方向等做了明确的规定。
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2005年5月，杭州市下发《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，具体内容为：一是明确生态补偿机制的基本原则和基本内涵；二是明确生态补偿标准；三是提出要建立健全生态补偿的公共财政制度；四是建立生态补偿环境管理制度及生态补偿的市场化机制；五是制定生态补偿的产业扶持政策；六是逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。同时在此规定基础上，将现有财政补助资金，生态市建设、城建县（市）补助、财政支农资金、工业企业技术改造财政资助、环保补助、农村改厕改水经费、水利建设、扶贫帮困、造田改地等10项专项资金整合为生态补偿专项资金。从2005年起，杭州市财政在原有10项生态补偿政策方面已安排1.5亿元资金基础上，再新增5000万元，使专项资金规模达到2亿元[9]。杭州市生态补偿政策的特点是：一是明确补偿重点领域；二是积极启动绿色GDP核算研究；三是建立补偿行政责任机制；四是制定补偿产业发展政策等。
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2006年，湖北省通过了《湖北省农业生态环境保护条例》，明确提出建立和完善农业生态补偿机制，这是我国首次以立法的形式确立农业生态补偿机制。该条例对生态补偿的范围做了明确规定，并规定化肥、农药等农用投入品减施、生物农药和生物有机肥的推广使用、农作物秸秆的综合利用、畜禽养殖等农业废弃物的回收利用等，逐步实行农业生态补偿，这对我国农业面源污染防治具有重大的意义。
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2007年，甘肃省通过了《甘肃省农业生态环境保护条例》，以立法形式确立了农业生态补偿制度。该法第6条提出“逐步建立和完善农业生态补偿机制”。
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江苏省在近年来不断加大财政投入，加强农村生态建设。通过设立森林生态效益补偿基金和环境整治保护及生态建设专项基金、征收矿产资源补偿费和水资源费、实施耕地资源保护政策及开征耕地占用税等措施，逐步健全农业生态环境补偿制度，取得了一些成效。2010年江苏省粮棉油高产创建考核，除了对产量指标的考核，秸秆还田也列为考核内容之一。在苏南农村，鼓励农民种植绿肥和使用商品有机肥的补贴措施，对改善土壤理化性状，增加有机质，提高农产品品质已见成效。很多无锡农民说，最近两年他们种植的水蜜桃、杨梅等，口感、风味有了明显改观，卖价上去了，收入也有所提高。
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2008年，北京市政府及农业部门在粮食直补政策的基础上，又制定了为越冬农作物发放“生态补贴”的政策。当年投入4600余万元，并将补贴款项直接汇入农民的粮食直补“一卡通”账户内。北京市农业等部门根据农民种植农作物的实际情况，逐年增加“生态补贴”的标准并扩大农作物的补贴范围（侯富强，2008）。北京农业“生态补贴”政策的制定与实施，对于提高首都郊区农民的种粮积极性和生产收入，促进农业发展，具有重要的启示意义和推动作用。
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2009年5月21日，中欧农业可持续发展与生态补偿政策研究项目在北京启动。该项目实施期限为1年，目的在于通过中欧双方交流研讨、合作研究及试点示范，总结提出相关政策建议。项目的实施不仅对建立和完善中国农业生态补偿体系，促进中欧农业可持续发展具有重要作用，同时，对加强和巩固中欧间的战略合作、促进双方政策对话也具有重要意义[10]。“中国—欧盟农业可持续发展与生态补偿政策研究”，是“中国—欧盟政策对话支持”的重要项目之一，项目2009年开始实施，在天津市宝坻区、安徽省桐城市、云南省大理州和江苏省苏州市四地建立了农业生态补偿示范点。“中欧农业可持续发展与生态补偿政策研究”是中国与欧盟合作的第八个项目。这个项目的总体目标是利用现有中欧对话渠道，通过中欧双方合作交流，充分借鉴欧洲的经验，结合我国国情提出农业生态补偿等推进农业可持续发展、保障粮食安全的政策建议（唐铁朝等，2011）。
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为了有效解决华北地区集约化生产条件下的农业生态环境污染问题，2002—2009年，河北省农业环境保护监测站和德国技术合作公司共同承担了中德技术合作“中国华北地区集约化农业的环境战略”项目（以下简称中德项目）。项目的主要目标是采用环境友好的方式生产安全优质设施蔬菜，减少农业化学品投入，减轻农业面源污染，保护农业生态环境，提高农产品质量。在实施过程中，项目一方面引进、整合国内外控制集约化农业对水体污染和农产品污染方面的先进技术，开发推广设施蔬菜环境友好生产技术包；一方面借鉴德国在农业生态补偿方面的经验做法，积极探索采用环境友好生产方式减轻农业面源污染的生态补偿机制，从技术和政策层面解决项目区集约化农业生产中环境污染问题。通过中德双方的共同努力和积极实践，项目取得了良好的生态、经济和社会效益，初步探索了一套环境友好型农业生产的生态补偿机制。
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2010年苏州市委、苏州市人民政府出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（苏发[2010]35号），在《意见》中，“谁来补、补给谁、补什么、怎么补和补多少”这一关键的“五补”政策得到了明确。按照规定，生态环境保护者通过生态补偿机制可以获取相应的经济补偿。①把基本农田纳入生态补偿重点范围，要求通过政府财政转移支付方式，对因保护资源而在经济发展上受到限制的地区及个人给予一定的补偿。②根据现行财政体制，各区生态补偿资金由市、区两级财政共同承担，其中水稻主产区，水源地及太湖、阳澄湖水面所在村，市级以上生态公益林的生态补偿资金，由市、区两级财政各承担50%；其他生态补偿资金由各区承担。县级市生态补偿资金由各县级市承担，市财政对各县级市生态补偿工作进行考核并适当奖励。③明确了生态补偿标准：一是加强基本农田保护，建立耕地保护专项资金，根据耕地面积，每年按不低于400元/亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区连片1000～1万亩的水稻田，按200元/亩予以生态补偿；连片1万亩以上的水稻田，按400元/亩予以生态补偿。二是加强水源地保护，对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村庄，按每个村100万元予以生态补偿。④苏州市要求生态补偿资金拨付到镇、村，对直接承担生态保护责任的农户进行补贴。⑤苏州市还将建立耕地保护专项资金，专项用于开展土地复垦复耕、土地整理、高标准农田建设及对土地流转农户、经营大户进行补贴等。⑥各级政府要通过财政预算安排、土地出让收入划拨、上级专项补助、接受社会捐助等多种渠道，设立生态补偿专项资金，资金数额随财力增长同步增加。⑦对未尽到保护责任的，则将缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。⑧明确了规划、国土资源、农业、财政等各有关部门的具体职能。苏州市推出的生态补偿资金，主要来自于各级财政支付，每年需支付的生态补偿资金约20亿元[11]。“中欧农业可持续发展与生态补偿政策研究”项目苏州示范点在相城区望亭镇新埂村，通过调整种养结构、建立标准化农区氮磷拦截系统等，促进了水质的保护。监测数据显示，通过采用现有模式，该村农业生产节约了50%左右的水资源，对总氮和总磷的消减率最高可达56%和59%。新埂村的做法，得到了中欧双方执行部门的高度评价。
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中共上海市委关于制定“十二五”规划的建议中明确指出，完善强农惠农政策，健全农业补贴、农业生态补偿等支持保护制度，加大农业投入力度。力争在发挥农业科技引领作用、农业与二三产业融合发展、农产品质量安全全程控制和监管等方面走在全国前列。
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第二节 中国农业生态补偿实施成效
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一、农业生态环境有所改善
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退耕、休耕等保护性耕作政策的实施，使农业生态效益较为显著。自1999年实施退耕还林政策以来，10年间国家已累计完成退耕还林任务2767万公顷，其中退耕造林927万公顷，荒山荒地造林和封山育林1840万公顷。森林覆盖率的增加，使植被得到了恢复，水源涵养能力提高，对防风固沙、遏制水土流失效果明显。同时不适宜耕种的土地退出粮食种植，减轻了对自然资源的压力。2002年国家实施推广以秸秆覆盖还田、少免耕播种、深松和病虫草防控为主要内容的保护性耕作补贴以来，截至2008年，我国保护性耕作实施面积已经达到204万公顷，免耕播种面积约为667万公顷，机械化秸秆还田面积2000万公顷。通过保护性耕作，年增产粮食40万吨以上，节省灌溉用水12亿立方米，节省用工1.2亿个，节约生产成本9亿元，节本增收总效益15亿元，减少水土流失3000万吨，减少农田扬尘60万吨，减少二氧化碳等温室气体排放量达125万吨[12]。通过项目实施，明显增强项目实施区域耕地的蓄水保墒和抗旱能力，减少水土流失，保护农田，培肥地力，提高粮食等主要农作物产量，缓解沙尘天气危害，减少温室气体排放，改善生态环境，促进农业增产增收和可持续发展。
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二、农业生产环境有所改善
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在地方各级政府持续提供多种补偿措施及示范区广大农户的积极配合下，通过农业清洁生产补贴政策的实施，有效地减轻了农业面源污染物对生态环境构成的威胁。如测土配方施肥技术的推广应用，发放施肥建议卡，大大减少了传统化肥和高浓度农药的使用量，调整优化了种植业产业结构；通过建设有机废物发酵池、生物发酵床等畜禽废弃物处理回用设施，使有机肥返还农田，提高了耕地地力，减少了化肥施用量；通过建设农业投入品废弃物收集池，对化肥、农药、除草剂等农业投入品的无害化处理，减少了对耕地、水体的污染；通过推广秸秆覆盖还田，控制野外焚烧，有利于改良土壤结构。如中德项目在藁城等5个项目县的25个村推广了设施蔬菜环境友好技术包，对620多名农户进行了补贴。据统计，采用环境友好技术的农户，灌水量由6000立方米/公顷降到3300立方米/公顷，实现了水资源的合理利用和有效保护；氮肥的用量（折纯后）由480千克/公顷降到270千克/公顷，有效解决了硝态氮淋失造成的面源污染以及土壤板结、次生盐渍化等问题；农药用量（折纯后）平均可由39千克/公顷降到10.8千克/公顷，有效降低了农药残留的检出率和超标率，产品达到绿色食品质量标准，保障了广大消费者的食品安全。蔬菜产量提高约7500千克/公顷，收入增加约19500元/hm2，实现了农民增收、农业增效（唐铁朝等，2011）。
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三、提高了农民实施环境友好型农业生产活动的积极性
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通过农业生产过程中的各种技术指导和宣传教育培训等，使当地农户在思想上深刻认识到在发展农业产业经济的同时保护生态环境的重要性，同时通过对退耕农户提供补偿、对实施作物轮作等水土保持措施的农户提供补偿、对农业面源污染控制的农户提供补偿、对购置畜禽排泄物无害化处理设施的农户者提供补偿等，让农民受益，从而调动了农民实施农业清洁生产的积极性，有效引导了农民生产活动，进而保护了农业资源和环境。如在天津市宝坻区、安徽省桐城市、云南省大理州和江苏省苏州市四地开展的农业生态补偿示范点，通过示范区积极地落实农业生态补偿政策，有效保护和调动了该地区农户开展环境友好型农业生产的积极性，经过几年的积极实践，取得较好的生态效益、经济效益和社会效益，在示范区取得了广泛影响。
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四、增加了部分受补偿区农民的收入
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退耕还林政策措施不仅引导农民把绿化作为其农业活动的一部分，既保护了环境，又增加了农民收入。如退耕政策的实施从三个方面增加农民收入：一是退耕还林补助，二是因退耕还林替代产业发展而增加的收入，三是剩余劳动力输出收入。其中，退耕还林补助收入是短期收益，后两项则是长期收益，是保障退耕还林工程效果的长效机制。由于退耕还林补助的发放，至少在部分地区实现了农民增收。据新华网报道，中国西部退耕还林工程实施以来，推动了农业产业结构调整，促进了地方经济发展，增加了农民收入。如陕西延安市基于本地实际情况，发展林果业、草畜业、棚栽业等替代产业，农民人均年纯收入由1998年的1356元增加到2004年的1953元，年均增长7.3%[13]。但不可否认，许多退耕区至今还没有形成具有优势的替代产业，缺乏稳定的经济增长点，加之低层次的劳务输出无法形成持久的增收渠道，退耕后的收入增长还缺乏可持续性。而通过推行农业科技推广补贴、测土配方施肥技术推广补贴、农村水土保持补贴、保护性耕作补贴和农村沼气建设补贴等政策，强化了资源的循环利用，改变了不合理的农业生产方式，有效提高了农民种田效益，促进了产业结构调整和地方经济发展，增加了农民收入。保护性耕作采用机械化复式作业，一季可减少作业工序2～3道，降低作业成本20%左右，实现了作物的稳产增产，促进了农民增收。14种作物产量数据中，有13种表现出了增产效果。其中，玉米增产4.5%，小麦增产7.6%，小杂粮增产10.1%，大豆增产18.7%。在一年两熟区，保护性耕作节本增产带来的综合经济效益平均为101元/亩，一年一熟区为43.5元/亩。如在东北垄作区，玉米每亩节省生产费用30元，亩增产70千克，节本25元，亩节本增效共计125元。[14]。
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第三节 中国农业生态补偿发展中存在的问题
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一、政策制定层面存在的问题
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（一）缺乏强制性和可操作性
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目前，我国农业生态补偿在中央层面只是表现为一些泛泛的政策规定，缺乏强制性和可操作性。实践中虽然施行了退耕还林等财政转移支付或赋税减免政策，但现有补偿政策存在着结构性的政策缺位，缺少能够有效调整利益主体分配关系、达到激励保护行为的补偿机制设计，且参与主体的利益分配及责任分担机制不明晰，缺乏权、责、利的制度设计。已有的地方立法也仅是制定了此项制度，相应的具体实施规则迟迟未能出台。农业生态补偿政策化取向本身缺乏强制性和操作性，致使很多地方把农业生态补偿看作是一种补助、补贴或福利，可有可无、可多可少，随意性较大，并由此引发了权力寻租和腐败行为等诸多问题（王清军，2008），难以调动农民的积极性。
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（二）补偿体系不完善
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我国近年来虽然出台了一些农业生态补偿政策措施，但与一些先进国家相比，许多农业生态补偿政策尚处于缺位状态，需要做出相应的调整。从补偿范围上来看，仅仅通过限制农业生产者利益的方式而给予农民较小范围的补偿，这不足以激励广大农民参与到环保活动中来。如目前的财政转移补偿主要集中在退耕还林方面，关于退耕补偿方面的理论和实践相对完善，但其具体补偿内容和各个运行环节都还存在一系列问题；实践中虽已开展了测土配方施肥、植物保护工程、农村沼气工程等项目，但这些工程主要不是以农业环境保护为主，缺乏统筹安排和系统设计，环境考核指标不具体，生态环保效果不够理想；我国对一些农业生态保护行为缺少相应的激励政策和补偿措施，如对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好节约型农业生产措施方面而实施的补偿政策，虽在点上有探索，但面上还没有推广。浙江省杭州市、江苏省苏州市等省市在农业生态补偿上提供了一些经验，但其做法适合经济相对发达的地区，对欠发达地区的补偿模式尚需研究和探索。同时对于农产品禁止生产区等休耕、免耕尚缺乏相应的补偿措施等。
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（三）补偿范围界定不清且随意性大
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在退耕补偿中，有的地区补偿具有盲目性，甚至偏离了开展生态补偿的初衷。有些地区退耕（还林）补偿提高了农民的收入，但当地农民为了获取更多的补偿款，盲目扩大退耕范围，甚至占用基本农田。退耕还林补偿不同于其他生态建设的补偿，它直接关系到农民的切身利益。黄土高原地区退耕还林涉及区域范围大，农民在退耕后损失了部分生产资料，仍然要在原来的土地上进行生产、生活，单纯地从粮款进行补偿，无法从根本上保证当地经济发展的可持续性，农民参与生态建设的积极性不高。
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（四）补偿标准低且地区差异大
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农业生态补偿标准不科学，行政色彩浓厚。农业生态补偿标准的计算和确定是实现合理生态补偿的前提，但补偿标准普遍存在不透明和“一刀切”的现象。补偿标准的确定往往忽略不同地区自然条件和经济条件的空间差异性，不能够根据不同地区、不同类型生态环境的特殊情况灵活调整。缺乏科学论证和计算，“过补偿”现象和“低补偿”现象同时存在，往往导致补偿政策措施在具体实施过程中流于形式。制定科学合理的生态补偿标准就显得尤为必要。
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有的地区补偿标准往往偏低。政府补偿以经济价值而非生态价值为补偿标准，并未考虑农民的机会成本和发展成本的损失，供给能力较低。我国实施的退耕补偿政策中在补偿标准的制定上，没有能充分考虑各级地方政府、农民、企业等相关利益方的意愿和希望。如陕西安康旬阳县农民退耕还林补偿费为210元，而其在25°的坡地上种植烟叶年收益可达到1000元左右，经济收益相差近5倍（王国敏，2007）。又如，在黄河上游地区，退耕还林的资金补偿费是每亩退耕还林土地140元，并补助种苗费50元、管护费20元，或补偿粮食100千克（邹红美，2007）。依据这一补偿标准对退耕农民所进行的补偿低于、甚至远低于其在同一土地进行农业生产所获得的经济效益。这种情况普遍存在，其结果必然导致农民参与农业生态保护的积极性和主动性降低，生态补偿机制难以发挥其应有的效应（李平，2010）。而有些农村地区现有的补偿标准暂时提高了农民的收入，但同时也产生一些负面影响，如一部分劳动力过度依赖国家补贴，处于闲置状态；一旦停止补助，就会导致失去生活来源；农民提高土地集约化水平的积极性不高；退耕农民缺乏抚育和管护林木的积极性，难以保障林草的成活率。
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（五）补偿资金来源单一且投入效率不高
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只注重政府补偿而忽视民间补偿；注重行政性纵向补偿而忽视区域间横向补偿；注重经济补偿而忽视技术和智力补偿；注重总量补偿而忽视结构性补偿；大多是一次性补偿，而没有形成连续性补偿机制；长期停留在“输血式”补偿层面上，而没有上升到可以更根本解决农业生态问题的“造血式”补偿层面。这不仅削弱生态补偿政策效力的发挥，而且使农业生态环境受损或恶化趋势不能得到根本性的扭转。在实践中补偿方式多为资金补偿。而资金补偿主要存在两个突出的问题。①资金筹集问题。生态补偿融资渠道狭窄，资金来源单一。目前我国由于市场机制不够成熟，生态补偿的资金来源很大程度上来自于政府，退耕补偿主要依靠财政转移支付，还包括我国近几年开始的测土配方、沼气建设及对农业污染治理的财政投入等。资金积累和筹措不足，是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。②资金投入效率问题。专项补偿资金难以落实也是农业生态补偿政策难以实施的一个关键问题。有关生态补助资金的运作程序不规范、监督约束机制缺位，而且中央、地方政府、主管部门及经营者之间的法律关系及法律责任不明确，财权与事权划分不清。我国有些专项补偿资金并非用于资源补偿，国家用于生态环境的投资也大多存在浪费现象。如用于植树造林的资金，不少是只重过程，不管结果。植树是“管种不管活”，从而造成“年年造林不见林”，资金浪费十分严重（贾康，2009）。我国实施沼气补贴项目时，有些地区按照“先争取补贴，再建造沼气”的方案，这是一种“无条件”的事前补贴方式，容易导致农户“等、靠、要补贴”的无效率状态。
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二、实际操作层面存在的问题
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（一）利益相关者的参与缺失
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我国目前开展的农业生态补偿工作带有强烈的政府强制色彩，基本上都是国家主导的，在有关政策的制定过程中，缺乏利益相关者广泛参与的机制和实现途径，会降低社会公众的认同感和接受度，影响了生态补偿的有效实施。主要表现在三个方面：
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1.缺乏补偿对象的参与。如在退耕补偿中，有的地区绝大多数农民（约占79%）反映，政府曾做过有关的动员工作，但却没有向他们征求有关工程实施方案的意见。退耕样本户中绝大多数农户在确定退耕还林地块、退耕面积、退耕地种植植被的种类等方面没有选择权。同时缺乏平等协商、谈判的有效参与机制，供求双方都不能很好地理解生态补偿的目的和意义[15]。在补偿标准的制定上，更多地体现出中央政府的意愿，而没能充分考虑农民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望，不能广泛代表广大生态保护利益相关方的利益。
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2.农民的监督主体作用没有得到充分实现。农业生态补偿运行得如何直接关系到农民的切身利益。没有农民的监督，生态补偿制度的绩效评价往往难以得到真实体现。农民作为农业生产主体，既是农业生态补偿的直接受益者，也应是农业生态补偿最有力的监督主体。但由于政治、经济、文化、环保意识、信息不畅等原因及农民对农业生态补偿及其相关政策的认知不足，使得我国农民参政议政意识还不强，没有积极发挥其监督作用。
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3.缺少生态保护受益者的积极参与。推行退耕还林能够对长江和黄河中下游地区带来福利。但是，目前却是由中央财政和地方财政大约按8∶2的比例负担了这笔费用。根据在江西省遂川县的调查，退耕还林工程专门用于政策宣传、技术培训、规划设计、资料、合同、检查验收、各种会议及办公室的日常开支巨大，从项目启动至今，累计各项正常开支已达47.8万元，荒山造林生产经费共需垫付54万元，而所有这些问题在没有得到解决之前只能靠赊欠支撑。由于目前林业部门经济困难，垫付资金也无法筹措到位，也就是说，退耕还林地区承担了退耕还林的大部分费用。这明显不符合“谁受益，谁负担”的原则。退耕还林的责权利对应的主体并不一致，这很可能带来这一政策的不可持续性[16]。
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（二）补偿监管力度不够
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目前我国环境管理体制比较混乱，林业、计划、财政、经贸、国土资源等部门对生态补偿都有一定的管辖权，各个部门都有自己的一套程序和方法，各行其是，既妨碍了集中管理，又不利于提高资金利用率（易娟，2004）。
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中国农业生态补偿的实施在审批程序、监督管理等职责方面相对较混乱。目前的管理体制状态是：排污收费、排污权交易由环保部门管理，土地使用税、资源税等其他有益于环境的财税制度由综合管理部门执行，土地损失补偿费、造林和育林优惠贷款等由各个产业部门收取、管制，而对农业的各项补贴由各级民政部门管理和发放。由此可见，各部门的利益相关者的权利义务责任界定不明确。层层关卡的设置不仅导致政府的腐败行为出现及各部门相互推诿，而且还导致最后的补偿资金很难到位（李平，2010）。
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（三）政策评价的缺失
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近年来，中国已经开展的一些生态补偿工作，在生态环境保护方面取得了一定的效果。但是对于生态补偿政策实施的具体运作效果如何、相关利益群体对政策实施的态度及反应如何、在每个实施阶段是否都达到了预定目标、补偿的程度如何、补偿资金是否被合理监督和使用、非资金补偿形式是否到位等一系列与生态补偿政策实施有关的问题，都没有一个科学合理的实施评价标准与制度。而只是看到了生态补偿政策的实施结果，却无法清楚了解政策实施程度和真实状况。缺乏生态补偿实施情况的评价制度导致了对于政策的实施只能得到一个笼统结果，会降低其实效，也不利于进行有针对性的政策改进。因此，中国目前的生态补偿制度还不完善，需要制定相应的评价标准，这样有利于及时发现实施过程中存在的问题，同时找到问题出现的原因并及时加以纠正和改进，起到信息反馈的作用。
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三、制度保障层面存在的问题
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（一）缺乏法律保障
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从宏观上看中国农业生态环境法制建设日益受到社会重视并将逐步走向完善，但作为一种解决农业生态环境问题的农业生态补偿却未在我国法律制定及其法律实施中得到重视。在国外，生态补偿制度已经得到了许多国家的立法支持，如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等。中国农业生态补偿政策缺乏完善的法律保障，在立法层面上缺乏系统性和完整性，执法层面上缺乏强制性和可操作性，司法层面上缺乏农业生态补偿的救济制度及相关的程序制度，这种状况不能满足建立和健全系统的农业生态补偿法律制度的要求。
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1.缺乏权威性的法律法规保障。中国农业生态补偿政策缺乏具有刚性的法律法规体系作为保障，由此导致农业生态补偿在实践中的不连续与不规范。从现行农业生态补偿政策法律的层级上看，中共中央和国务院只出台了农业生态补偿的政策，这种抽象的政策尚无刚性的法律规范予以贯彻实施，对农业生态补偿的规范只是散见于一些行政法规、地方性法规和规章中，欠缺权威性的保护。由于生态补偿政策缺乏法律的权威性，进而影响到政策本身在实践中的可操作性，政策运行中出现的随意性现象较为严重。农业生态补偿立法上的空白导致了农业生态补偿没有相应的法律法规，这都给有关部门的执法造成了困扰和难度，使农业生态环保的正外部性行为和减少负外部性的污染控制行为得不到有效补偿。
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2.农业生态补偿法律依据繁杂混乱，缺乏集中统一的法律规定。法律制度内容缺乏系统性和完整性。农业生态环境的整体性要求有全国统一的和系统的农业生态补偿制度。这种统一性和系统性不仅体现在生态补偿政策制定层级上的系统性和完整性，还包括农业生态补偿制度内容的系统性和完整性。农业生态补偿法律关系的主体、客体、范围、对象，农业生态补偿法律关系产生消灭的法律事实、农业生态补偿的标准、方式等都缺少法律依据。中国部分省份虽然在其《农业生态环境保护条例》中明确规定了农业生态补偿制度，但大多制度空洞，相互抄袭，而不是在中央法规政策指导下结合各自具体情况来制定本地的农业生态补偿法律制度。同时这些农业生态补偿制度，也缺乏相应的实施细则予以配套。实际运行中的一些举措由于法律和政策依据不足，可能导致补偿在实际应用中发生变异或脱离补偿生态的初衷，演变成单纯的行政收费、生态政治需求或造成资源浪费，实践也远不能适应农业生态保护与生态修复的需求，在很多方面仍处于初步探索阶段（刘尊梅等，2011）。
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（二）财税保障不完善
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1.公共财政制度不够完善。中国公共财政制度尚在不断发展完善之中，很难为直接补偿提供足够的支撑。由于生态环境保护的价值很难量化以及受补偿范围和对象各方面的差异性，使直接补偿的标准、方式等问题会不断出现。发达国家的公共财政制度比较完善，受损者与政府之间能够通过不断的谈判和妥协最终达成一致。我国的补偿资金投融资渠道单一，主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源，需要完善的公共财政制度的支撑，需要有大量的政府财政投入。
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农业生态环境保护是一项长期、复杂的系统工程，涉及的地区广、部门多，同时要求配套资金较多。根据1997年世界银行的研究报告表明：当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1%～2%，其中美国为2%，日本为2%～3%，德国为2.1%[17]。环保投资不足和资金效率低下是世界各国曾经或正在遇到的普遍问题，在中国现阶段显得尤其突出。尽管“十一五”期间中国环保投入快速增长，占GDP比重已升至1.5%，但同国外数据比较，中国环保投资占同期GDP的比例还存在一定差距，需要尽快弥补[18]。
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由此可见，为控制农业资源锐减趋势，农业环境受严重破坏和污染的现象必须有充足的资金投入。而现阶段，中国财政支农的重点仍然在支持农业经济增长方面，用于农业生态环境的投入总量不足，比重较低。一是与城市环保比较，投入比重不足，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村一直是环保投资的盲点。如没有足够资金诱导和鼓励农民采纳环境友好型农业生产方式，则农业污染得不到有效控制。近几年，中国加大了对农村环保及农业污染治理的力度，多次启动中央农村环保专项资金项目，但由于自然环境、体制、经济结构和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平和发展能力相差很大，致使通过财政转移支付实现地区均衡难以在短期内实现。二是对农村生态保护财政投入结构不合理。突出体现在用于大中型水利建设的项目投入比重高，而农民可以直接受益的项目投入比重较小，尤其是关于节水灌溉、测土配方、水土保持补助费等与防治农业面源污染相关的项目资金投入较少。三是对环保管理投入少。农村环保部门在机构设置、人员编制、环保设备装备和工作经费方面，都存在极大短缺。目前，全国仅有不到6%的乡镇拥有环境管理部门，乡镇级环境管理部门平均仅有工作人员2.7人，甚至在县一级上，平均也仅有12.87 人的环保管理队伍，其中公务员还不到50%，其余的为合同制人员，乡镇一级的环境管理部门难以投入足够的资金上马建设环境污染防治基础设施，开展农业和农村生态保护建设工作。同时有些地区工业企业分布散乱，缺乏统一规划，环保监管难度加大，环保法律法规无法全面落实到实处给农村生态建设造成强烈冲击。
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2.财政补贴政策不够完善。一是农业补贴方式不合理。长期以来，中国农业补贴大多以价格补贴为主，在一定程度上扶持了农业发展，但同时也加剧了农业污染，使水资源严重污染，土壤板结、肥力下降等，影响以后的农业生产。原因主要有两个：一方面，农业补贴大多采取暗补的方式，即补贴资金通过流通渠道间接予以补贴，并不直接以财政拨入方式进行，而且受益的一般为生产农用生产资料的中间企业，农户没有直接受益，使农户在农业生产模式的选择上选取科技含量低、环境危害大的不可持续农业。另一方面，农业补贴主要用于农产品购销环节及农用生产资料如化肥、农药、农膜等。而许多采用有机耕作方式、施用农家肥等运用生态农业模式的农业活动却得不到补贴。这与国外尤其是发达国家对化肥施用的审慎，和通过补贴引导农户采用替代的办法施用有机肥料，以及利用财政补贴鼓励农民采用亲环境的生产经营行为等做法相去甚远（李一花等，2009）。二是农业补贴结构不科学。一方面，中国现行农资补贴与农业补贴政策与环境保护功能相背离。国家对化肥、农药、除草剂等重要农资实行价格（低价）管制，降低农民使用化肥、农药、除草剂等重要农资的使用成本，增加农民购买欲望，然后再对生产农资的厂商进行税收减免和财政补贴，减少厂商生产成本，增加其收益，从而提高厂商供给意愿；政府对种田农民给予农资补贴，提高农民购买化肥、农药、除草剂等重要农资的能力。这就大大提高农民对化肥、农药、除草剂等重要农资的可获得性，为农民在耕作过程中过度使用化肥、农药、除草剂等创造了条件。另一方面，开荒补贴对环境造成破坏。人多地少、人均耕地资源严重不足是我国的基本国情，轰轰烈烈地大搞群众性造田运动，为鼓励开荒种田，政府对农民开荒田免收三年农业税，这在征收农业税时代相当于给予农民开荒补贴。不适当的过度开荒，造成生态系统破坏，水土流失严重，给中国经济社会造成严重损失。
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3.缺乏完善的税收制度。中国现行税制中对农业生态环境保护持鼓励态度，在营业税、增值税、所得税、耕地占用税等税种中均有促进农业可持续发展的优惠政策，但现行税收政策缺乏对农业资源与环境的保护功能。一是现行增值税有一些规定间接导致农业生态环境污染的加剧，如化肥、农药税率过低（对化肥、农药设置13%的低税率），会引导化肥、农药生产企业扩大生产，进而导致农业生产中化肥、农药无限度的购买和滥用，加剧了农村的土壤和水质污染。二是中国未开征环境保护税和农业污染税，且对有些环境污染的收费在强制性、固定性等方面远远不能与税收相比，这些都在客观上纵容了农业污染环境的行为。三是消费税在设计征税范围时，农药、化肥、农膜等一些容易给农业生态环境带来污染的消费品没有列入征税范围。
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第四节 中国农业生态补偿发展的制约因素分析
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一、主观因素分析
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（一）农户对生态环境问题认知度及生态补偿接受意愿较差
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目前中国农民对农村和农业环境问题重视程度不够，环境保护法律意识不强，重直接生活环境轻生态环境，大部分农民生态环境保护意识普遍较为淡薄，对环境危害的源头和危害程度往往认识不清。农民对农业生态环境问题有所关注，但参与农业污染控制的意识和补偿意愿不高。主要原因有三方面：一是由于农民的物质生活水平不高，比较看重的是有形的经济利益，而对潜在的环境危害往往忽略。农村地区人民的生活水平整体不高，贫穷的现实客观上制约着人口文化程度的提高和生态建设观念的进步。其为了改善生活，只顾片面地追求经济利益，过度地从大自然中索取，而不注意保护农业生态环境，乱砍滥伐，过度垦荒，从而导致森林锐减、水土流失等现象的出现。二是由于农村劳动力整体文化素质低，农业污染防治技术知识及水平欠缺。当前，由于农民掌握的农业环保技术知识极少，农村科技推广手段落后、水平有限等原因，导致农民对科学种田知识知之甚少，不能根据作物的生长规律、土壤养分状况等科学确定化肥和农药的配比，只是单纯地靠加大化肥施用量来提高产量和靠加大农药的剂量来提高药效。再加上长期依赖化肥、农药种田形成的习惯，致使其使用环境友好型农业投入品的积极性不高，更不愿意增加开展环境友好农业生产方式的资金和劳力投入。三是农民对农业面源污染缺乏了解，农业环境保护意识还相对较弱，并且农业面源污染控制本身由于滞后性等特点的约束，使得农业面源污染控制对环境改善的结果不是十分直观。多数农户在缺乏农业清洁生产方式经济激励机制（如补贴）的情况下，不愿意采取农业污染控制措施。开展农业清洁生产应加强对农户的宣传教育培训，提高农户的环保意识及采用农业清洁生产技术的积极性。
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（二）政府对农业生态补偿的重视程度不足
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各级政府对农业生态补偿重视不够，宏观指导不力。与国外一些发达国家相比，中国的生态管理专家进入政府决策参与机制明显落后，这不仅与生态管理专家队伍建设的不足有关，而且与各级政府对生态环境保护的重视程度不够有关。在我国，生态意识较强还仅局限于学术层面与高层行政决策者。现代生态科学的发展已经延伸到众多学科领域，政府生态管理体制涉及不同类型的政府部门，政府的决策参与机制更加需要生态管理专家的咨询与建议，这是生态型政府建设的内在需求（刘琨，2010）。严峻的生态环境现实要求各级政府决策者，提高对自然生态系统脆弱性与复杂性的认识，提高对生态科学作用和意义的认识，积极主动地把生态管理纳入到决策参与机制中（黄爱宝，2006）。
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从政府出台的农业生态补偿政策规定来看，虽然提出了要建立农业生态补偿机制，但关注的重点主要放在农业污染的治理上，缺乏“先预防后治理、预防为主”的环保理念。实践中虽已开展了测土配方施肥、植物保护工程、农村沼气工程等项目，但这些工程主要不是以农业环境保护为主，缺乏统筹安排和系统设计，环境考核指标不具体，生态环保效果不够理想。中国对一些农业生态保护行为缺少相应的激励政策和补偿措施。
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其深层原因主要源于以下两方面：一是粮食安全压力。受中国人口众多、宜耕面积数量有限的现状以及由于城镇化水平不断提高而导致耕地面积不断减少等因素的影响，中国大部分地区农业都采用了“高投入、高产出”的农业发展模式，以保证粮食安全的需要；同时为了促进农民增收，提高生活水平，实现农村与城市的协调发展，而大力发展现代农业，致使土地利用强度不断加大，由此导致农业环境污染问题日趋严重。二是城乡二元结构。在环境保护上，我国长期存在重工轻农、重城市轻农村的不合理发展战略。自20世纪90年代以来国家提出并启动了各项环境与治理项目大多都是针对城市的，而且近年来工业及城市污染不断向农村转移，实施“退二进三”，造成了一种城市生态环境逐渐改善而农村生态环境日趋恶化的二元环境结构。城市与农村在环境权益、环境保护等诸多方面存在的明显差距及内部发展的非均衡性是造成农业污染加剧的深层次原因（朱德明，2005）。也正是由于中国过多地关注粮食安全和城市发展，且由于农业产业化和农村工业化程度较低、农村人口密度较小、环境容量相对较宽裕等特点，使农业污染这一问题被忽视很久，因此导致了对农业生态补偿这种解决农业生态问题的经济激励手段的忽视及其在法律法规、政策制定、财政投入及技术等众多方面的支持有所欠缺。
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（三）公众对农业生态补偿重要性认识不足
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公众对农业生态补偿重要性认识不足。主要源于农业生态保护意识不强、对农业生态价值的重要性认识不足及对农业生态补偿在农业环境保护体系中的地位的认识偏差等因素。
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1.农业生态保护意识不强。由于人们的文化水平和认知程度的高低，农业生态保护意识有高有低。首先如前所述，大部分农民生态环境保护意识普遍较为淡薄，对环境危害的源头和危害程度往往认识不清。其次，一些地方政府中的领导和乡村干部的环境保护的意识也相当薄弱。许多干部过分重视经济发展速度而忽视农村生态环境建设，认为促进经济发展、脱贫致富是最大的功绩，其“政绩观”主要还是着眼于经济增长的百分率，对这些“政绩”背后资源是否高消耗、污染物是否高排放往往被忽视。有些干部对农业环境保护的重视和支持仅仅停留在口头上，未见实际行动。加之政府对环境资源的管理不完善、法制不健全等，这也极大地纵容了对资源的掠夺式开发和对环境的破坏。因此，进行环境教育，提升基层干部的环境意识是遏制农业环境污染和生态环境恶化的重要一环，是建设社会主义新农村的关键和主要内容。最后，公众的参与意识不够。环境保护不是单单靠政府、企业及农民就能够真正实现的，所有的环保措施都需要每个公民的参与。每个公民不仅可以参与其中，还拥有监督的权力，确保政府和企业提供的环保措施符合实际，切实有效地执行。这一切，都需要从提高群众的环保意识着手。在新农村的建设中，培养新型的农民是一项很重要的任务，而培养提高他们的环保意识也是一项重点（吴玉琴，2006）。因此，建立农业生态补偿机制，一定要适合当前的生态保护的意识，才能促进补偿的有效运作。
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2.对农业生态价值的重要性认识不足。现代环境产权理论和价值理论认为环境是“有价”的，任何使用了农业所创造出来的生态环境的行为都必须付费。通过设置合理的农业生态价值形成机制和价格机制，就能够充分估算农业生态环境的外部化中量的大小，也能够通过价格对于资源所具有的配置功能，从根本上改变“产品高价，资源低价，环境（生态）无价”的现状。一直以来，由于农业生态效益的外部化和“环境无价”理念，导致人们对农业生态价值重要性认识不足。人们在进行农业生产时，往往仅看到农业生产的直接价值，而忽视了农业生态系统服务功能的间接价值，即生态价值，农业生态价格的形成也无从谈起，这种忽视会导致农业发展的不可持续。因此，在农业决策过程中必须充分考虑到农业的生态服务价值，生态价值的理念催生着农业生态补偿制度。通过有效的农业生态补偿制度，使得外部经济内部化，使得农田生态服务的间接价值——生态价值转移到农户手中，从而激发农户开展生态农业的积极性。近两年，苏州市农业推广和科研部门认真研究和科学计算，得出如下重要结论：苏州市水稻生产就调节气候这一生态功能而言，667平方米稻田的降温效果，相当于100台3.672千瓦（5马力）的空调；就城市防洪蓄水而言，667平方米水稻田能蓄水100立方米，以苏州最多时的28.0万公顷水稻田计算，蓄水总量就超过一个太湖。因此，水稻的生态价值要远远高于生产价值。苏州市统计年鉴公布的数据显示，1990—2007年的稻谷总产量为6.6亿千克，若以2008年年初价格每50千克86元人民币计算，其生产功能约为11.4亿元；而18年间的水稻种植为苏州产生的生态功能竟达50.3亿元。其中，调节气候贡献值最高，近22.9亿元；紧随其后的是在回灌地下水和防蓄洪水方面，分别产生12.2亿元和9.0亿元的生态价值，其余6.2亿元为改善稻田及周边小环境等其他方面的生态价值（郭淑敏，2009）。
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3.对农业生态补偿在农业发展体系中地位的认识偏差。有学者认为农业生态补偿在我国目前仍缺乏现实的生存基础，农业发展仍然存在很多的问题，其中首先要解决的是农民的生存问题，而农业生态建设的重要性应该排到更靠后的位置。农民的生存问题与农村的稳定问题才是目前最迫切要解决的，在这些方面政府付出的财力已经相当大了。要大面积推广农业生态补偿需要政府在财政补贴及税收等方面的大力扶持，这对于刚刚减免农业税的国家来说显然意味着又一大笔新的财政支出。因此，他们得出的结论就是，农业生态补偿的开展尚未达到某种重要和紧迫程度，也就没有必要提到日程上来。虽然目前中国农业发展仍有很多问题需要加以解决，但这并不否定农业生态环境保护对于农村和农业发展的重要意义，正恰恰说明了农业生态环境建设的重要性。农业所面临的其他问题的解决不仅与农业生态环境建设的发展不存在冲突，反而存在着相辅相成的关系。党的十七大把改善民生放在了更加重要的位置上，改善农业生态环境和提高农产品质量安全也是极其重要的“民生”问题。长期以来，我国农业生态环境问题一直没有得到应有的重视，更没有深入思考由农业生态环境破坏引发的对民生问题所造成的严重危害。长期以来，特别是对农业生态恶化形势的严峻性没有给予足够的重视。目前，我国农业生态环境问题的形势已经相当严峻。土地耕地面积不断减少，土壤肥力不断下降，农业自然灾害频发，直接影响了农民的收入水平。并且日益恶化的农业生态环境已对农产品质量安全构成严重威胁。中国农产品污染问题日趋严重，农田污染是农产品污染的源头。由化肥、农药和农膜等农业投入品造成的面源污染日趋严重，这些都是亟待解决的民生问题。从图4-4、图4-5、图4-6可以看出，中国化肥、农药、地膜的使用量近几年内一直呈上升趋势。
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图4-4 2000—2008年中国化肥施用量变化图
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图4-5 2000—2008年中国农药使用量变化图
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图4-6 2000—2008年中国塑料薄膜使用量变化图
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鉴于此，应通过改善民生的过程带动农业生态环境的改善。农业生态补偿制度解决错综复杂的农村环境问题虽然存在着明显的局限性，比如对严格控制农村地区工业污染等转移性污染难有作为，但不能因此否定其整体价值和必要功能（程宇光，2010）。
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二、客观因素分析
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（一）中国经济发展的不平衡性
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生态补偿政策的建立实质是制度变迁的过程，是打破原有的利益分配格局，重新分配生态保护产生的社会净效益。这种原有利益分配格局的改变，必然引发不同利益群体之间的争夺。一些利益群体出于自身利益而抵制生态补偿政策。同时，中国的经济实力不强，政府、企业和个人也难以拿出更多的资金进行生态补偿（李克国，2006）。
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农业生态补偿的建设要受到经济发展水平的制约。从经济发展水平上来看，国家及地方财政支付能力、农民个人支付能力及社会集资能力都制约着农业生态补偿的建设和发展，决定着农业生态补偿建设的进度和保障水平。环境问题与经济发展是一个矛盾体，经济发展状况在很大程度上也影响着环境问题的解决。经济发展较快的区域往往在环境保护方面先行一步，更加注重在环境保护中发展经济；经济发展较为缓慢的区域在环境保护与经济发展的抉择中更侧重于发展经济。
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中国改革开放以来，我国各地区经济实力明显提高。但由于经济基础、资源环境、区域政策等因素的影响，各地区之间的差距较大，且呈现出不断扩大的趋势，过大的差距制约了中国经济总体的健康持续发展（李国荣等，2009）。中国东部地区经济发展水平较高，西部地区经济发展水平较低。我们如何在新农村进行经济建设的同时，既有效发展农业经济，又有效防止农业污染，是摆在我们面临的一个很重要的课题。发达国家实行农业生态补偿政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济财政实力作坚强后盾。而中国一些农村地区地方财政困难，往往把需要一定投入的环保部门能力建设摆到次要位置，致使环保部门不论是在机构设置和人员编制方面，还是在环保设备装备和工作经费方面，都存在极大短缺。
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（二）相关农业政策的负面影响
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1.粮食安全政策的影响。强调粮食安全以及由此执行的一系列相关政策的实施在一定程度上刺激了国民“重生计，轻生态”的观念，如“以粮为纲”、“绝不松粮食生产，积极开展多种经营”、“高产、优质、高效”、“高产、优质、高效、生态、安全”等，粮食政策从20世纪50年代至21世纪始终围绕所谓的国内粮食安全，使得土地资源、水资源越来越短缺，土壤污染严重。这样一种单向性政策对政府推进的生态补偿产生相当混乱的影响，甚至在相当程度上抵消了生态补偿所带来的生态保护功效。
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2.促进农民增收政策的影响。政府试图从统筹城乡、工农、区域、经济与环境协调发展的角度促进农民增收，但由于促进农民增收的协调发展机制远远不具备，于是出现了多种多样的以牺牲环境为代价，以追求利益最大化为目的的短期行为。如常规农业生产和乡镇企业生产所带来的严重污染就与生态环保所要求的绿色生产及绿色消费的方向相背离，对农业补偿的推进产生了负面影响。
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3.结构调整政策的影响。近年来，作为调整产业结构的措施，国家出台了一系列促进畜牧业发展的政策措施。在中国畜牧业取得了高速增长的同时，规模化养殖所带来的环境污染问题也越来越严重。据初步统计，目前中国每年养殖畜禽排放的粪便粪水总量超过17 亿吨，再加上冲洗水，实际上排放量远不止这个数字（任景明，2009）。
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4.农业补贴政策的影响。从2004年起，国家财政调整粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴，并不断加大对部分地区种粮农民的良种和购置农机补贴力度。从2006年起继续加大了对农业生产资料综合补贴力度，即综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，针对种粮农民农业生产资料增支而新增的综合直补（文小才，2007）。国家针对种粮农民购置农业生产资料进行补贴，对于降低农业生产成本、稳定农民种粮收益和促进粮食增产具有重要作用，但对于农业环境保护却会产生负面影响。无论从环保功能上看，还是从补贴的效率、公平看，对农用生产资料的补贴都有悖于财政支持农业可持续发展的目标。农机补贴和柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料的大量使用，曾经是部分西方发达国家农业环境恶化的原因之一，这些补贴会刺激农民使用以石油产品为动力的农机具，增加以石油制品为原料的化肥、农药等农用化学品的投入。
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上述农业政策带来了农业增产，也在一定程度上促进了农民增收，但绝大多数的政策却是以牺牲一定的环境为代价的，这对于推行农业生态补偿制度和培育生态服务市场极为不利。农业政策的制定主要受经济动因和意识形态动因的影响，改革前意识形态因素在政策制定中占绝对主导地位，改革后，经济因素成为政策制定的主导因素，农产品的市场价格、购销流通体制、宏观经济环境等对政府政策的制定有直接影响。有时经济与意识形态动因会相互渗透，但起决定作用的是经济动因。从农民角度看，这些旨在增加粮食产量、促进农民增收等农业政策的实施，调动了农民的农业生产积极性，提高了农业整体的获利水平，也相对降低了农民进行农业生态建设的意愿。在农业生态建设中，农民作为生态服务的提供者，是一个有理性的经济人，只有当生态补偿收益高于其农业生产所获得的收益时，他才愿意向市场提供相应的生态服务。因此，如果农业生产如种粮比较收益高于退耕还林所获得的补偿收益时，农民或其他的私人利益关系人将选择种粮以获取更高的经济收益。但如果不考虑环境的因素，过多追求经济增长和粮食安全，长期来看，这些观念及实践带来的农业环境危害可能会超越提高粮食产量、经济增长而得到的收益。环境的破坏和恶化反过来又会降低农业生产率，减缓农业增长速度，从而影响我国粮食安全目标的实现。因此有必要建立将中国的生态安全与粮食安全综合考虑的新的战略政策框架。
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（三）农业科技基础相对薄弱
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1.农业生态补偿标准存在一定技术障碍。生态补偿制度在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在着一些技术上的障碍，在实施中也会引起矛盾和冲突。补偿标准的确定是生态效益补偿机制中的一大难点。目前，缺乏评价生态效应和环境服务的标准和方法，特别是农业生态虽然关于补偿标准的计算方法有许多种，如成本法、收益法、意愿支付法、资产评估法、综合效益评价法，但是这些计量方法还主要停留在理论研究上，评价结果缺乏说服力。
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2.农村环保技术落后，农业技术推广体系不健全。当前，农村环保技术相对落后，很多关键性环保技术缺乏或是技术不成熟难以推广，农业技术推广体系建设也不健全。虽然很多省县（市）创建了农业技术推广体系的示范试点，但农技推广站点还没有普及，只是小规模试行，加之我国自20 世纪80 年代中期开始的以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的农业技术服务体系改革，使得农技推广人员得不到足够的财政支持，从事本职工作得不到应有的物质保障，很多人员寻求其他的经营项目而放弃农技推广业务职责的履行。农民由于得不到技术人员的培训与指导，缺乏相关的农业技术知识，只能按照传统的耕作和养殖方式进行农业生产，导致对环境的污染与破坏进一步加剧。并且对农业环境技术推广财政支持力度不足，农民缺乏当地农技推广系统的技术指导。据农业面源污染控制课题组进行的农村调查发现，在最近的二十年间，只有不到15%的家庭接受过施肥培训，有的地方多达40%的家庭不知道自己所在的村庄里有任何推广活动。很多农民对农药带来的污染和危害有所了解，但不知道化肥也会造成严重污染[19]。农民对清洁农业的认知受教育程度、习惯以及对农业产出追求的限制，对农民进行农业环境技术培训是政府的公益性职能。然而，财政支持农业环境技术推广受到限制，表现为人员经费、推广经费无保障。中国农业污染问题与农民不合理施肥有很大关系，而肥料利用率低下已成为科学界的共识。然而目前适合中国农村条件、特别是各地农民不同经营方式、施肥习惯的技术仍然没有成果。中国农民经营规模小，专业化水平低，一些在发达国家行之有效并早已推广的施肥技术，难以成为我国分散农户生产的常规技术，急需符合中国农户生产实际的科学技术出现。
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3.对科技基础性研究投入不足。中国目前虽然也发布了一些生态农业模式和环境友好技术，但由于缺少必要的科学试验基础，实际上各地区不可能就一些最重要的农业生产制定适合本地农民执行的技术标准。2000年，国家财政用于农业科技三项费用占国家财政用于农业支出的0.74%，到2007年，这一比重继续下降至0.61%。发达国家的实践早已证明，农业污染控制的关键措施之一是制定和执行限定性农业生产技术标准，而科技基础性工作是保证标准的科学性和合理性的基础。由于缺少足够资金进行必要的试验工作，目前各省、各流域也没能就一些最重要的生产过程制定适合本地区农民执行的技术标准。此外，一些在发达国家行之有效并早已推广的施肥技术，由于中国农业经营规模小，专业化水平低，也难以简单地引进，所以需加大投入研发符合中国农户生产实际情况的生态农业技术。
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第五章 农业生态补偿的实证分析
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第一节 黑龙江省农业生态补偿现状
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一、农业环保补贴
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2008年，全省财政投入资金93.8亿元，支持44个水利重点县加强小型农田水利基础设施建设，新增恢复灌溉面积9.33万公顷；推进两大平原农业综合开发试验区土地整理整治，新增耕地1.9万公顷；支持改造中低产田9.55万公顷，新建高标准农田1万公顷，治理黑土区水土流失4.11万公顷。全省财政投入资金11.8亿元，支持重大畜禽疫病防控监测，扶持奶业和生猪产业发展，完成苜蓿种植3000公顷；支持绿色食品产业发展，促进19个大型农业产业化龙头企业发展；支持农业科技创新和推广，深入实施良种化工程，推广测土配方施肥面积213.33万公顷[1]。2009年，全省投入资金1.6亿元，资助农民深松整地320万公顷。省本级财政投入资金17.6亿元，采取无偿补助、贷款贴息等方式，支持三江平原东部地区土地整理项目以及20个重点县节水灌溉和水田改造工程建设，改造中低产田14.45万公顷，治理黑土区水土流失面积3.79万公顷[2]。
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二、退耕补偿
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黑龙江省退耕还林从2000年开始试点，到2009年底，10年共完成退耕还林面积99.87万公顷，工程范围基本覆盖了全省，其中，退耕地还林28.33万公顷，荒山荒地造林61.2万公顷，封山育林10.33万公顷。累计投入退耕还林工程建设资金60多亿元。2000年，穆棱、尚志两市被率先纳入国家试点县范围，2002年，退耕还林工程在全省启动，到2009年底，工程范围涉及全省13个市（地）77个县（市、区）和省农垦、森工、监狱局系统等102个单位，涉及农户22.6万户、人口75.4万人。
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先后制定实施了《黑龙江省退耕还林工程作业设计操作细则（试行）》、《黑龙江省退耕还林工程建设种苗管理办法（试行）》、《黑龙江省退耕还林还草试点粮食供应和粮食补助资金管理暂行办法》、《黑龙江省退耕还林工程建设检查验收办法》等，从种苗管理、造林技术措施、林木管护到政策兑现等方面，为全省退耕还林工程建设提供了技术、政策依据。2003年6月1日，省政府颁布实施了《黑龙江省实施〈退耕还林条例〉办法》，使退耕还林工程的实施有了法律保障。
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通过10年退耕还林，一是区域生态环境得到明显改善。全省累计新增有林地面积近百万公顷，增加森林蓄积2.3亿立方米，使全省森林覆盖率提高2.1个百分点，并在降低地表径流、保持水土、防风固沙、遏制风沙侵蚀等方面发挥了重要作用。退耕还林地区林木植被还改善了退耕地的立地条件，增加了土壤湿度，形成了适宜周围农作物生长的小气候环境，有效地促进了农业的稳产、高产、逐年稳步增长趋势。二是区域经济效益得到大幅度提高。全省退耕农户，平均每户人均年纯收入增加了26.6%。农民不仅有了可靠的粮食供给，还腾出劳动力从事多种经营和副业生产，增加了收入。三是有效促进了农村产业结构调整。退耕还林工程的实施不仅改善了区域生态环境，而且有效地调整了农村土地利用结构和农村经济结构。实行复合经营后，改变了农民长期单一的种植结构。积极推广生态经济型树种栽培模式，实现生态改善与经济发展的双赢。大力发展畜牧养殖业，加快了农民增收的步伐，促进了退耕农民向二、三产业转移。
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三、畜禽粪便资源化利用补贴
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为深入落实《黑龙江省五千万头生猪规模化养殖战略工程规划》，促进生态养猪法在黑龙江省的推广应用，提高生猪规模化、标准化养殖水平，解决畜禽排泄物污染环境问题，为提高生猪规模化、标准化养殖水平，解决畜禽排泄物污染环境问题，增加农民收入，黑龙江省畜牧兽医局在全省10个猪场（户）启动生态养猪试点建设。每个试点投入3万元建设资金，在建设中通过推广应用生态养猪技术，使试点场（户）饲养生猪的排泄物无害化处理率达到100%，资源化利用率100%，实现粪污的“零排放”，增加农民养殖收入，创造良好的生活环境，实现清洁养殖、节能减排。
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四、测土配方项目补贴
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2005年以来，国家分四批将黑龙江省71个县（市、区）列入国家测土配方施肥补贴项目县，专项支持测土配方施肥的推广与普及工作。截至2009年，全省农村实施测土配方施肥累计1070万公顷，共增产粮食52.6亿千克，节本增收82.7亿元，测土配方施肥已经取得了阶段性成果。黑龙江省扩大补贴范围，改进供肥机制，根据耕地面积大、采样点密度稀、测土与供肥衔接不紧密的实际，在实施项目的过程中实行省级财政补贴，引导肥料企业注资。在国家补贴的基础上，2008—2009年黑龙江省级财政又向测土配方施肥项目注入专项资金4000万元，主要用于按农户地块测土和配肥设施建设，由此带动肥料企业先后投入6000多万元用于配肥站设施建设。42个配肥站每年为购进原料肥垫付的流动资金多达5.25亿元，有力地支持了测土配方施肥项目的实施，不同程度解决了技术物化难，测土与供肥脱节的问题。
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综上，近年来黑龙江省虽然出台并推行一些农业生态补偿政策措施，但与一些先进地区相比，许多农业生态补偿政策措施尚处于缺位状态，需要做出相应的调整。从补偿范围上来看，主要集中在退耕还林方面，关于退耕补偿方面的理论和实践相对完善，但其具体补偿内容和各个运行环节都还存在一系列问题；实践中虽已开展了测土配方施肥等项目，但这些工程生态环保效果不够理想，对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好节约型农业生产措施方面尚缺少相应的激励政策和补偿措施。
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第二节 黑龙江省农户对生态环境问题认知度及生态补偿意愿调查分析
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一、调查情况及样本情况
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（一）问卷设计（详见附录A）
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第一部分是样本基本情况。包括受访者的年龄、性别、受教育程度等信息；被访者家庭外出务工情况、家庭年收入等。
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第二部分是农户对农业生态环境问题及生态补偿的认知情况。包括农民对农业生态环境问题及生态补偿的知晓程度；农户对农业污染状况的认知情况。
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第三部分是对农民生态补偿意愿的调查。包括农户对农业清洁生产技术的采纳意愿、补偿方式、补偿额度意愿。
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（二）调查实施
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本次调查共发放500份问卷，实际回收385份，剔除填写错误的样本（例如前后矛盾、信息严重残缺等），最后得到有效问卷数280份。为保证样本的有效性，调查采用分层抽样方法选择样本，问卷调查地点选取哈尔滨市阿城区，牡丹江市的穆棱县、宁安县、拜泉县，绥化地区的海伦市爱民乡，共涉及6个乡镇，10个村落。被调查人群主要是当地直接参与农业生产的农民，调研以问卷调查为主，并结合入户访谈、小型座谈会等形式进行。调查地点构成如图5-1所示。
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图5-1 黑龙江省农业生态补偿问卷调查地点
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（三）样本特征描述性分析
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本次受调查的280户农户中，从性别构成看，男性有134人，占样本总量的47.86%，女性有146人，占样本总量的52.14%。从年龄结构看，年龄在35岁以下的农户有146人，占样本总量的52.14%，年龄在35～55岁之间的农户共有80人，占样本总量的28.57%，55岁以上的老年人共有54人，占样本总量的19.29%。受访农户的教育程度普遍较低，其中受教育程度在小学及以下的农户共有137人，占样本总量的48.93%，受教育程度为初中有91人，占样本总量的32.50%，受教育程度为高中和大专及以上的农户分别只有50人和2人，分别占样本总量的17.86%和0.71%。农户平时的兼业情况中，有外出务工人员的农户有134户。在受访农户的家庭收入结构中，有97户表示主要来自于非农收入，而有183户表示家庭主要收入仍然来自农业收入。受访农户的家庭主要农业劳动力数量，以1人和2人居多，分别有205户和87户，分别占样本总量的73.2%和31.1%，有57户家庭表示有3个以上劳动力还从事农业生产。农户的家庭特征中，家庭年收入在1万元以下的农户共有60户，占样本数的21.43%；1万～2万元的农户共有72户，占样本数的25.71%；2万～3万元的农户共有80户，占样本总数的28.57%；年收入在3万元以上的农户共有68户，占样本总数的24.29%，如表5-1所示。
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表5-1 样本个体特征与家庭特征描述性统计图
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二、农户对农业生态环境问题和生态补偿的认知情况分析
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（一）问卷调查结果统计（详见附录B）
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关于“是否关注农业生态环境问题”的回答结果中，280户中分别有193户和81户选择了“关注”和“非常关注”，两项共占97.86%，而选择“不关注”的只有6户，仅占2.14%。
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关于“对农业生态补偿的知晓程度”的回答结果中，选择“没有听说过”的231户，占82.5%，选择“听说过，并不太了解”的49户，占17.5%，选择非常了解的0户。
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关于“获得农业污染及污染控制信息途径”的回答结果中，选择“电视、广播、报纸”的有51户，占18.21%；选择“亲眼所见”的有156户，占55.71%，两项合计共占73.93%；选择“政府的宣传教育”和“听别人说的”的农户分别为15户和13户，两项共占10%，相对较少；没有回答此问题的有45户，占16.07%。
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关于“是否愿意参与农业污染控制，开展农业清洁生产”的回答结果中，选择“愿意”的101 户，占36.07%；选择“不愿意”的179 户，占63.93%。
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关于“耕地是否被污染”的回答结果中，主要选择“有污染”的农户有218户，占77.86%，选择“没有污染”的仅有33户，占11.79%，另外还有29户农户选择“不知道”，占10.36%。
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关于“耕地污染程度”的回答结果中，选择“一般”和“严重”的农户分别有128户和35户，两项共占58.21%；选择“较轻”的只有117户，占41.79%。这表明相当一部分农户认为土壤的污染较轻。
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关于“耕地污染的表现”的回答结果中，选择“土壤肥力下降”34户，占12.14%，选择“土壤板结”198户，占70.71%，选择“土壤重金属超标”7户，占2.5%，选择“土壤通透性差”15户，占5.36%，另外还有26户选择“不清楚”，占9.29%。
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关于“耕地污染的来源”的回答结果中，选择“农业化肥及农药排放”的有239户，占85.36%；选择“畜禽粪便排放”的有121户，占43.21%；选择“生活垃圾、污水排放”的有47户，占16.9%；选择“农用地膜污染”的有21户，占7.50%；另外选择“工业企业排污”的为89户，占31.79%。
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关于“水体（主要为地下饮用水源及周围河流）是否被污染”的回答结果中，主要选择“污染”的农户有157户，占56.07%；选择“没有污染”的有101户，占36.07%，选择“不知道”的有22户，占7.86%。这表明大多数农民已意识到水质受到了污染。
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关于“水体污染程度”的回答结果中，对水体污染程度选择“一般”和“严重”的农户分别为39户和63户，两项共占64.97%；选择“较轻”的有55户，占35.03%。
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关于“水体污染的表现”的回答结果中，选择“颜色混浊”和“水中（包括水面）浮游动物增多”、“水有异味”的农户分别有47户、32户、50户，三项共占82.17%，而回答“生活垃圾”的较少，是21户，占13.38%，另外，还有5户选择“不清楚”，占4.46%。
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关于“水体污染的来源”的回答结果中，选择“农业化肥、农药流失”的有63户，占40.13%；选择“畜禽粪便排放”的有32户，占20.38%；选择“生活垃圾、污水排放”的有23户，占14.65%；选择“农用地膜污染”的有11户，占7.01%。以上四种选项都属于农业面源污染，所占比重达到82.17%。另外选择“工厂排污”和“不清楚”的分别为18户和10户，分别占11.46%和6.37%。
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（二）问卷调查结果分析
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从前面调查结果统计可以看出：
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1.农民对农业生态补偿知晓率低。关于“对农业生态补偿的知晓程度”的回答结果中，可以看出调查对象在认识到农业生态环境日益恶化的形势下对农业生态补偿的了解程度还比较低，有的地区的农民甚至完全不了解，农业污染状况虽引起了当地农民的普遍关注，但大部分是亲眼所见。这表明农民对农业污染状况了解途径比较单一，政府应加大对农业污染状况的宣传力度。
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2.绝大多数农民不愿意采取农业污染控制措施，开展农业清洁生产。主要是因为农民不了解农业清洁生产的意义及缺乏农业清洁生产方式经济激励机制（如补贴），致使农民采纳农业清洁生产技术的积极性不高。
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3.多数农民已经意识到耕地受到了污染。农民对于土壤污染的程度，认为污染一般和较轻的占多数，而认为污染严重的占少数，这与农民对土壤污染具体表现和污染源的认识程度不同有关。农民选择“土壤板结”选项的人数占多数，而选择“土壤重金属超标”和“土壤通透性差”选项的人员占少数，说明农民们多数只看到土壤板结这个污染的表象，而对于土壤重金属超标和土壤通透性差这两个带有技术含量的问题很少知晓和关注。这也进一步说明有关部门（包括农业技术推广部门）对农业面源污染控制措施的宣传、教育和培训等不到位，导致农民只知道我国现在耕地污染的事实，但对具体污染体现并不太了解。
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4.农民对土壤污染源的认识程度不高。农民虽已经多数意识到农药、化肥是对土壤造成污染的最大污染源，但农民对于农用地膜污染造成土壤污染的认识程度不高，这与我国北方使用地膜由于季节性限制而使用率偏低有关。同时，也可以看出，农民选择畜禽养殖排放这一污染源的人数较少，这也与农民缺乏农业清洁生产知识有关。因为，畜禽养殖排放造成的细菌污染也是不容忽视的，堆粪场（池）附近的农田由于粪水的直接侵蚀会使大量农田失去生产价值（曾鸣，2007）。
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三、农户补偿意愿分析
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（一）农户对农业生态保护的支付意愿
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关于“政府打算通过对农业面源污染进行控制，保障农产品质量安全，询问农民是否愿意为农业污染防治承担一定的支付费用”的调查结果显示，只有少数农户表示可以接受支付费用，但是当询问到具体愿意支付多少金额时，基本上采取了回避态度。根据行为经济学的“理性选择理论”论证，在经济人行为选择过程中，即使是在长期收益比短期收益更可观的情况下，短期收益也会比长期收益更受关注（董志勇，2006）。因此，即使农户意识到农业污染问题的恶化程度及其危害，并认为应当参与到污染控制中来，但是当涉及其自身收益的情况下，由于农民收入相对较低、承担支付能力较弱，使得农民不愿意为农业污染防治承担一定的支付费用。
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（二）经济激励控制措施下的受偿意愿
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关于“假定政府对积极参与农业面源污染控制的农户即正确采用一些农业面源污染减排措施，将得到一定的补偿后农户的政策接受意愿（以对作物配方肥施用采纳为例）”的调查结果显示，有效样本280户中，选择“愿意”的143户，占样本总数的51.1%；选择“不愿意”的137户，占样本总数的48.9%。说明大多数农户愿意在政府提供补贴的前提下采用施用配方肥或有机肥生产方式。
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在调查中具有受偿意愿的农户中，主要原因是农民在当地政府部门大力宣传和生产实践的基础上，亲身体会到配方肥的肥效较好，可以替代化肥使用。其中很多农户都接受过农技培训，农业技术推广使得农民能够了解到更多的替代性化肥和替代性技术，但是较高的采用成本阻碍了这些技术的推广。如果政府通过补贴等方式帮助农民使用这些环境友好型技术，一方面农民会得到政府给予的补贴，以弥补其耗用的较高成本；另一方面，化肥施用量的减少也会给农民带来化肥购买费用的节省，使得农民的收益得到明显的提高。由于农民是追求利润最大化的，因此更高的收益期望驱使着这一部分农户参与到农业面源污染控制中来。
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在调查中向不愿意使用配方肥的农户询问其原因，主要有：一是自家地已经施用足够的农家肥，不用施化肥。二是担心配方肥价格过高，生产成本增加。三是担心补贴资金落实不到位。四是有的农户处于观望中。
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四、农户补偿意愿影响因素分析
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（一）农户补偿意愿影响因素的问卷调查情况
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农户补偿意愿的确定受多方面因素的综合影响。根据问卷调查情况，本书从农户性别、年龄、学历、常年外出务工人数、年家庭纯收入、是否关注耕地污染、耕地是否被污染、过度施用化肥是否影响耕地质量、耕种面积共九个因素入手来分析其与农户补偿意愿（包括愿意和不愿意两种情况）的关系。
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表5-2反映了农户性别与补偿意愿的关系；表5-3反映了农户年龄与补偿意愿的关系；表5-4反映了户主受教育程度与补偿意愿的关系；表5-5反映了农户常年外出务工人数与补偿意愿的关系；表5-6反映了家庭收入水平与补偿意愿的关系；表5-7反映了农户是否关注耕地污染与补偿意愿的关系；表5-8反映了耕地是否被污染与农户补偿意愿的关系；表5-9反映了农户对过度施用化肥是否影响耕地质量的认知与补偿意愿的关系；表5-10反映了耕种面积与补偿意愿的关系。
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表5-2 农户性别与补偿意愿的关系
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表5-3 农户年龄与补偿意愿的关系
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表5-4 农户受教育程度与补偿意愿的关系
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表5-5 农户外出务工人数与补偿意愿的关系
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表5-5 农户外出务工人数与补偿意愿的关系（续）-1
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表5-6 家庭收入水平与补偿意愿的关系
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表5-7 农户是否关注耕地污染与补偿意愿的关系
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表5-8 耕地是否被污染与补偿意愿的关系
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表5-9 过度施用化肥是否影响耕地质量与补偿意愿的关系
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表5-10 耕种面积与补偿意愿的关系
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（二）农户补偿意愿影响因素分析
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本书拟构建Logit模型，以找出影响农户补偿意愿的主要因素。在Logit模型中，被解释变量Y1是“农户是否愿意接受补偿”，若农户愿意接受补偿则为1，若农户不愿意接受补偿则为0；解释变量包括性别（Sex）、年龄（Age）、学历（Education）、外出务工人数（N）、年家庭纯收入（Income）、是否关注耕地污染（X1）、耕地是否被污染（X2）、过度施用化肥是否影响耕地质量（X3）、耕作规模（Scale）等9个变量。
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针对以上9个数据的原始数据，对解释变量的原始数据进行0/1编码后得到如下的数据表（详见附录C）。
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对表中数据解释如下：对于是否愿意接受补偿一列：1代表愿意，0代表不愿意；对于Scale一列：若耕种规模在20亩以上赋值为1，20亩以下赋值为0；对于Income一列：若家庭的年收入在2万元以上则赋值为1，2万元以下则赋值为0；对于性别一列：若为男性则赋值为1，若为女性则赋值为0；对于年龄一列：若年龄小于35岁则赋值为1，大于35岁则赋值为0；对于Education一列：若接受过9年义务教育则赋值为1，否则赋值为0；对于外出务工人数一列：若务工人数大于等于家庭成员的一半则赋值为1，否则赋值为0；对于X1，X2，X3三列：若“是”则值为1，否则值为0。
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根据表中数据利用Spss中的二项Logit回归得到如下结论（表5-11）：
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表5-11
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表5-11（续）-1
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由此，我们得到Logit模型为：y1=-4.033+2.496*Scale+2.83*Income+1.876*Education
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在Logit模型中，解释变量“学历”、“耕种面积”、“收入”在5%水平下显著，且系数都为正，说明这三个因素对农户补偿意愿的影响高度正相关。关于“学历因素”，随着学历的提高，农户的耕地保护意识越高，会倾向于接受施用作物专用肥、推广替代肥等农业技术，进而防止农业面源污染；关于“耕种面积”因素，随着耕种面积的增大，对耕地的污染会越严重，农户对此问题的认识也将更加深刻，会选择接受补偿推广替代肥等农业技术；关于“收入”因素，如果农户的收入相对较高，对替代肥农业技术的后顾之忧会相对较小，也就愿意配合，防止农业化肥的污染，若农户的收入相对较低，就会担心替代肥对作物产量的影响，配合的意愿也就相对较弱。而其他解释变量“性别”、“年龄”、“外出务工人数”、“是否关注耕地污染”以及“耕地是否被污染”等影响均不显著。
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综上分析，可以得出如下结论：一是农民对农业面源污染缺乏了解，农业环境保护意识相对较弱，并且农业面源污染控制本身由于滞后性等特点的约束，使得农业面源污染控制对环境改善的结果不是十分直观；二是多数农户在缺乏农业清洁生产方式经济激励机制（如补贴）的情况下，不愿意采取农业污染控制措施，开展农业清洁生产；三是在给予生态补偿的情况下，接受生态补偿的农户比例只占样本数的51.1%，说明对农业生态补偿的参与意识不强；四是通过对农户生态补偿意愿的影响因素分析，可以看出不同类型农户对生态补偿的接受意愿不同，受学历、耕种面积、收入的影响较大。可见，农户在政府给予补偿的情况下仍然受到一些因素的影响，因学历、耕种面积、收入的不同而导致环保意识的不同，受主观因素影响较大，而受耕地是否被污染等客观因素影响不大。应加强对农户的宣传教育培训，提高农户的环保意识及采用农业清洁生产技术的积极性。总之，农户对农业生态环境问题及生态补偿认知度及接受意愿不高，是我国农业生态补偿发展的制约因素之一。
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第三节 黑龙江省农户农业生态补偿方式分析及选择
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一、农户关于补偿方式调查结果具体分析
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根据对黑龙江省农户问卷中关于“对施用作物专用肥、秸秆还田、修建化粪池三类清洁生产技术愿意采纳何种补偿方式”的调查结果（表5-12）显示：
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（1）对于施用专用肥方面，在愿意接受补贴的143户中，选择“现金补贴”的109户，占76.2%；选择“实物补贴”的24户，占16.8%；选择“技术补贴”的10户，占7%。
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（2）对于秸秆还田方面，在愿意接受补贴的43户中，选择“现金补贴”的22户，占51.2%；选择“实物补贴”的8户，占18.6%；选择“技术补贴”的13户，占30.2%。
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（3）对于修建化粪池方面，在愿意接受补贴的72户中，选择“现金补贴”的25户，占34.7%；选择“实物补贴”的36户，占50%；选择“技术补贴”的11户，占15.3%。
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表5-12 农户对于三类农业清洁生产技术采纳的补偿方式意愿选择
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基于上述问卷调查的统计情况，对问卷调查结果分析如下：
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（1）从表5-12可以看出，在作物专用肥和秸秆还田两项技术的使用方面，农民更愿意现金的补贴方式，都占50%以上，可见，黑龙江农户比较偏好现金补贴和实物补贴，这两种补偿方式的选择意愿相当。通过调查了解到，当地农民在化肥、农药上的生产支出是其成本投入的主要部分，为了保证粮食不减产，农民希望能够直接补贴现金购买专用肥。至于秸秆直接还田的成本投入主要是租机械、雇工和运输费用等几个方面，农民希望在这几个环节上给予补贴。在修建小型化粪池清洁工程技术的采用方面，农民更侧重于实物补贴方式，占50%，比现金补贴的意愿高出15.3%。结合访谈内容分析其原因，主要是由于修建化粪池需要水泥、沙子、砖头等建筑材料，还需要人工费用，修建一个化粪池要花费些精力而且也不省钱。因此，农民非常希望能够直接提供基本建筑材料，即使自己出劳动力也愿意修建一个统一标准的化粪池。
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（2）受访农户之所以选择现金补偿，主要原因：一方面在于现金补偿最实惠，这种方式简单易操作；另一方面，现金补偿比较方便，可以根据自己的需要自由支配；第三，可杜绝被欺瞒的现象，保证补偿资金按照规定发放到自己手中。而不选择现金补偿的农户，主要是担心这种方式易出现资金被挪用、发放不到位等问题。
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选择实物补偿的农户，一方面是因为实物看得见、摸得着，又能解决生产问题；另一方面，认为实物补偿可以为农户购买建设用原材料提供了方便，如提供相当于补贴金额的水泥、砖、沙子等原材料，有助于其更好地发展生产。而不选择实物补偿的农户，主要是考虑到这种方式限制了补贴资金的用途，农户无法根据自己的需要购买合适量的原材料。
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选择技术补偿，主要原因是一部分农民认识到自身缺乏农业科学生产和污染防治的技能和应对危机和挑战的能力。本书认为，农民更应该看到技术补偿的其他优越性，不仅可以提高畜牧业生产技能，使其适应畜牧业生产方式的变革，还可以提高新的生产技能，有助于他们从事非农产业，拓宽就业渠道，并有助于自我发展能力的提高。
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二、农户关于补偿方式调查结果综合分析
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根据对黑龙江省农户农业生态补偿方式的调查，了解到不同的农户在选择补偿方式（即直接补偿和间接补偿）上有所差别，总体上讲，可以归纳为三类：
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1.农户个体特征。农户年龄对农户补偿方式选择有影响，通过调查发现，年龄较大的农户（55岁以上）大部分都选择直接补偿，希望能得到政府直接经济补偿，以消除退耕、休耕及农业清洁生产政策等带来的影响。而年龄较轻者（35岁以下）的农户大多选择间接补偿，期望能得到发展的机会，并取得长远而有效的收益。
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2.农户家庭特征。农户家庭收入水平和收入结构对农户选择补偿方式有影响。一是农户家庭收入水平对农户选择行为有影响，家庭收入水平较低的农户期望得到直接补偿，而家庭收入水平较高的农户更倾向于得到政策优惠或技术支持。二是家庭收入中以非农收入为主的农户大多选择间接补偿，期望政府能优先发展当地经济，并从经济发展中获得长远收益，而以农业收入为主的农户则更希望得到直接补偿。
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3.农户的农业生产特征。农户的种植品种对农户选择有影响，种植品种以粮食类作物（如水稻）为主的农户，多数选择直接补偿，而以经济类作物（蔬菜等）为主的农户多数选择间接补偿，更倾向于得到农业技术和市场信息方面的支持。
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综上，对于农业生态补偿中，政府应深入了解农户的需求，并根据农户的实际愿望，提供适合农户需求的补偿方式，为农户提供差异化补偿。
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第四节 黑龙江省农户农业生态补偿标准分析及确定
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一、基于收益法和成本核算法的农业生态补偿标准的确定
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（一）实验材料和方法
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试验设在某县农业科技园区，地势平坦、肥力中等，土壤为黑土，土壤有机质含量为4.16%，pH值为5.45，土壤速效氮含量122.64毫克/千克、有效磷含量55.1毫克/千克，速效钾含量217.13毫克/千克，前茬为大豆。秋翻春起茬，整地质量较好。
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供种玉米品种为德美亚1号，种植密度为每亩5400株。供试肥料为状元牌生态菌肥，由北京双龙万通科技有限公司提供。
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试验采用随机区组排列，3次重复，小区行长12米，行距60厘米，8行区，每小区面积57.6平方米。5月15日采用人工开沟侧施肥点播，播后及时镇压，苗前封闭除草，分别于5月30日、6月10日、6月21日机械中耕3次，人工除草1次，大喇叭口期追施尿素。9月22日田间取样调查，10月4日收获，按籽粒水分15%计产。
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试验分为两个处理。处理1为对照，按照常规施肥（亩施尿素10千克，磷酸二铵16.7千克，50%硫酸钾4千克），常规追肥（亩施尿素10千克）；处理2为常规施肥量的90%，增施2千克的生态菌肥，常规追肥。
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经过试验，可以得出，两种处理的结果，如表5-13所示。结果表明，处理2的亩有效穗数大于对照，穗粒数大于对照，百粒重和亩产也均高于对照。处理2的亩产为23.9千克/亩，相比对照增产4.33%。
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表5-13 常规施肥和生态菌肥两种施肥方法的试验结果
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（二）生态菌肥方法的收益分析
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生态菌肥方法带来的收益主要体现在两个部分：一是经济效益。在本次试验中，每千克玉米价格1.3元，生态菌肥4.8元、尿素2.2元、磷酸二铵2.6元、硫酸钾4.5元，假设全生育期的投入成本相同，每亩农机投入、人工投入和种子农药投入合计为391.3元，每亩肥料投入分别是105.4元、106.6元。根据计算结果，处理2的经济效益，比对照的处理1增收33.42元/亩。二是生态效益。这里运用机会成本法对氮、磷径流负荷消减所创造的生态效益进行货币化计量。按照相关标准，进行生态菌肥施肥方法后，地表水环境应符合《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）中的Ⅱ类水标准，即TN≤0.5毫克/升，TP≤0.1毫克/升。为使农田暴雨径流水不对该地区地表水体造成污染，利用自来水把氮磷径流量“稀释”为Ⅱ类标准浓度所需要的自来水价格，可近似替代氮磷流失的污染治理成本。而径流负荷消减所创造的生态效益则可用常规区与示范区的污染治理成本的差值来表示，如式（5.1）和式（5.2）所示。式（5.1）是以氮径流负荷消减所计算的生态效益，式（5.2）是以磷径流负荷消减所计算的生态效益，取金额较大者作为最终结果。
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中国农业生态补偿机制的路径选择与制度保障研究
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式中，Q、Q表示总的氮磷径流消减所产生的生态效益，TN、TP表示常规区总氮磷径流负荷，TN、TP表示示范区总氮磷径流负荷，S、S表示总氮磷标准浓度，W表示当地自来水价格，在此取每吨0.6元。
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（三）生态菌肥方法的额外投入成本计量
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在该试验中，除了常规成本外，为了在保持农作物产量和品质前提下实现污染削减，示范区引入了精确滴灌施肥系统等手段，相比常规生产方式，增加了额外成本。这部分额外成本可根据式（5.3）计算。
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中国农业生态补偿机制的路径选择与制度保障研究
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式中，C表示示范区污染削减额外成本；C表示固定设备投资年平均成本；C表示固定设备运行费及维修费；C表示肥水管理额外人工费；C表示肥水管理额外物资费。
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（四）计算结果与标准确定
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首先计算氮磷流失负荷，经过试验可以发现，示范区的总氮磷径流负荷相对常规区都有极为明显的削减，削减率达到了42%以上（表5-14）。由此可见，经过使用生态肥料，减少了农业生产对地表水、地下水的污染，具有显著的生态效益。经过计算，可以得出生态效益值为532.2元/亩。
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表5-14 示范区和常规区的氮磷流失负荷
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再对额外投入成本进行计算，具体投入成本数据如表5-15所示。
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表5-15 示范区额外投入生产成本
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如前所述，进行农业生态补偿的关键是确立生态补偿的标准，而本书通过对示范区和常规区的生态效益值和额外投入生产成本的计算，得出相应的数值。生态补偿就是要使外部效益内部化，因此，将生态效益值作为补偿标准的上限值。同时，实现生态效益的额外成本数值应该作为补偿标准的下限值，农民才有动力进行生态生产。因此，综合以上分析，该县生态农业示范区的补偿标准应该设立为224.1～532.2元/亩。
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本书运用收益法和成本核算法测算了某县生态农业区的补偿额度，为制定农业生态补偿标准提供了参考依据。但需要注意的是，在计算过程中，存在一些可变因素，如所在地区的生态区位、农作物种植类型、所实施的环境友好农业技术和管理措施等。一旦这些因素发生改变，所得出的补偿金额将有所不同。
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二、基于意愿调查法的农业生态补偿标准影响因素分析
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如前文所述，确定合理生态补偿标准时，要综合考虑很多因素，包括成本因素、机会成本损失因素以及受偿意愿和支付能力等因素。基于意愿调查法从农业生态补偿的主要受偿对象——农户的受偿意愿出发，本书对其愿意减少农药化肥的施用量、从事保护性的耕作方式所愿意得到的补偿额度进行测算并分析其影响因素。
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对于补偿标准的意愿选择问题，主要是针对调查问卷280份样本中愿意接受补偿的143户所做的调查，调查农民若使用作物专用肥希望获得的补偿额度的大小。调查结果的分析如下：
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本书将农户希望的单位面积补偿标准按150元一个选项，包括9个选项，按照金额由高到低划分为3个级别，即：1201～1500 元及以上为高级，751～1200 元为中级，300～750 元为低级。作物专用肥补偿标准调查的有效样本为280份，农户对于高、中和低级3 个补偿级别的选择比例分别为46.1%、32.5%和21.4%。根据农户的选择求解平均数则作物专用肥为1103.04元/公顷，如表5-16所示。
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表5-16 农户对于作物专用肥技术采纳的补偿标准意愿选择
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针对以上农户对作物专用肥补偿金额，并对解释变量的原始数据进行0/1编码后得到表5-17。
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表5-17 作物专用肥补偿金额有效样本数据
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表5-17 作物专用肥补偿金额有效样本数据（续）-1
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对表中数据说明如下：第三和第四列分别是280份样本中愿意接受补偿的143户各个级别对应的总户数以及所占的比例。以Scale为例：第五和第六列是耕种规模在20亩以上和20亩以下分别对应的户数，与第二部分补偿意愿的影响因素中的数据处理相对应。其他同理。
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对数据处理后用Eviews构建Tobit模型，得到如下结果（表5-18）：
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表5-18
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根据上表我们得到Tobit模型为：
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Y2=40.801+9.468Scale-2.837Income-1.056*Education-3.244*X3
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在Tobit模型中，解释变量“耕种规模”、“家庭收入”在1%水平下显著，前者系数为正，后者系数为负，说明耕种规模与补偿标准高度正相关，而家庭收入与补偿标准高度负相关。这说明耕种规模越大，农户对政府的补偿标准要求就更高，希望通过政府的资助减少自己的损失。而当家庭纯收入较低时，农户一般不愿意拿出钱来推广农业技术，而是想让政府提供更多的补贴。
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解释变量“学历”在5%水平下显著，且系数为负，说明学历越高，对耕地的保护意识越强，不介意自己拿出一部分钱来保护耕地，推广农业技术，因此需要政府补贴的金额相对较少。但是，“学历”对补偿标准的影响没有“耕种规模”和“家庭收入”的影响大。而其他解释变量“性别”、“年龄”、“外出务工人数”、“是否关注耕地污染”以及“耕地是否被污染”等对补偿标准的影响不显著。
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解释变量“过度施用化肥是否影响耕地质量”在10%水平下显著，且系数为负，说明农户如果意识到耕地被污染，并且认识到耕地污染的后果，农户愿意拿出钱来保护耕地，对政府的补贴相应要求就少。但是，“过度施用化肥是否影响耕地质量”对补偿标准的影响没有“耕种规模”、“家庭收入”以及“学历”的影响大。说明农民现阶段的思考意识还没有达到很高标准的阶段。
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第六章 中国农业生态补偿机制的路径选择
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第一节 完善中国农业生态补偿机制的必要性
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一、建立农业生态补偿机制是解决中国农业生态环境问题的理性选择
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通过生态补偿来激励和引导农民保护农业生态环境，已经成为世界各国通行的做法，能够有效地防止生态退化并控制农业污染的继续蔓延，达到生态环境改善和农民增收的“双赢”目的，满足人们日益增长的生活和福利水平提高的需要，这是促进农业生态环境保护的必由之路。现阶段中国主要采用生态补偿费、排污费及排污权交易等政府行为的管制手段，对污染进行防治。然而，农业面源污染与工业污染相比具有分散性、随机性和技术操作困难的突出特点，导致对农业污染难以进行末端治理，防治必须进行源头控制。由于农业生产科技含量较低，农业粗放型的生产方式普遍存在，农民从农业生产中获得的效益不高，使得农民承担污染税或排污费的能力较弱。在这种情况下，当然需要设计其他制度来解决农业污染问题。农业污染不能仅从技术层面去解决，还必须上升到政策层面去研究对策。由于农业污染不同于工业污染和城市污染，面广而隐蔽性强，必须将补偿政策作为核心措施，这就要求在减污补偿机制的理论分析基础上，深入探讨补偿机制的内涵以及补偿标准、补偿资金来源、补偿对象识别和补偿方式，制定并落实农业污染防治的补偿政策体系[1]。另外，一些农村和农业正在开展的生态有机农业、适度规模经营农业、清洁能源和循环经济实践等一系列有利于农业环境保护的生产活动，也需要通过相应的制度以特有的利益引导和回报机制予以正面回应。通过经济政策措施鼓励农民改变农业生产方式，采用环境友好生产措施是进行农业污染源头控制的一个有效手段，尤其是将生态补偿引入农业污染控制是解决农业污染问题的理性选择。
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二、建立农业生态补偿机制是实现社会公平正义的具体体现和现实需要
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农业在为城市和工业经济增长做出了巨大的贡献和牺牲时，本身已经遭受了严重的生态破坏和资源的耗竭。如果社会的个别成员或一部分成员为社会的整体利益做出了牺牲，而且这种牺牲仍在持续和加大时，有必要采取新的政策来对农业生产及人们的生活行为进行调控，以确保农业生产及其生态服务功能的可持续性。“谁受益，谁付费”和“谁治理，谁收费”可以很好地解决这一不公平现象。农业作为弱质产业，农民作为弱势群体，需要国家给予一定的制度倾斜。目前，中国工业水平处于中等发展阶段，有能力反哺农业，有能力对农业和农村生态建设进行生态补偿。从发展的公平性来说，也到了“城市支持农村、工业反哺农业”的阶段。同时国家为了农业的发展和平衡农民和其他群体的利益，需要将其给予农业一定补偿的价值取向变为国家和法的价值取向，从而将农业生态补偿的正当利益以权利的形式确定下来（李长健等，2008）。农业生态补偿是社会公平、公正的具体体现。
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三、建立农业生态补偿机制是改善农产品质量安全水平的重要手段
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农产品质量安全关系到人民群众的身体健康，关系到农民群众的切身利益，关系到农村经济的快速持续发展。然而，近年来农产品质量安全问题已成为当前中国农业和农村经济发展的障碍，并严重影响到农产品的出口和国际市场竞争力。而日益恶化的农业生态环境已对农产品质量安全构成严重威胁。中国农产品污染问题日趋严重，严重影响了我国农产品质量安全水平和国际竞争力。为了从根本上解决农产品污染问题，必须进行源头控制。而通过政策措施鼓励农民改变农业生产方式，采用环境友好型生产措施，是进行农业污染源头控制的一个有效手段。近年来，中国政府及生产者在农业生产过程中采取了一系列的措施，以保护农业生态环境，保障农产品质量安全，然而同时也增加了农业生产成本，致使农产品生产的比较效益降低。因此，应坚持“谁受益、谁补偿”的原则，逐步建立起公平公正、积极有效的农业生态补偿制度，鼓励和引导农民采用环境友好型生产技术和投入品，提高农产品质量，对于中国农业发展来说意义重大。建立完善的农业生态补偿制度，有利于开展生态农业，使农业生态补偿成为调控农民改变生产方式，采用环境友好型农业生产技术，保障农产品质量安全和保护农业生态环境的一个重要手段。
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第二节 中国农业生态补偿机制主要内容的构建
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一、农业生态补偿主体的确定
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（一）国家补偿
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人类经济发展赖以进行的生态系统，在性质上属于公共产品。由于私人提供公共产品会造成资源配置缺乏效率，所以公共产品一般都是由国家提供的，这为确定国家生态补偿主体的地位提供了理论依据。政府作为社会公众的代表，应代表受益群体进行补偿，成为农业生态保护中的补偿主体。在以上三类补偿主体中，政府是最主要的补偿主体，这一点在国外国内农业生态补偿实践中都得到证明。国家补偿主体包括中央政府和地方各级政府。中央政府主要负责全国性的、具有全局意义的生态补偿，如退耕还林生态工程建设、大流域环境污染治理补偿等活动。地方政府主要是对辖区范围内的农业生态环境保护、农业污染防治、地域性农业技术研发等进行补偿。
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政府作为补偿主体地位的补偿职责是：中央政府或各级政府对农业生态保护行为给予财政拨款、补贴及制定的相关法律法规政策等。具体职责包括两个方面：一是国家及各级政府作为农业生态保护工程实施的行为主体地位，不仅应对农户因生产方式改进而承受利益损失给予直接补偿，还应采取和制定相关法律法规和政策措施等，为建立和完善农业生态补偿机制提供合理有效的制度保障，以保证农业生态补偿机制得以运作的理想效果；二是国家及各级政府作为农业生态补偿的财政投入主体地位，应承担农业生态补偿建设大量投资，并拓宽生态补偿资来源渠道，建立多渠道、多层次、多方位的资金筹措机制。国家补偿侧重以下几个方面：一是生态建设工程所发生的工作经费；二是生态建设的基本投入；三是农业技术研发及教育培训；四是对环境友好型农业生产行为的补偿支出；五是农村清洁能源建设等。
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（二）社会补偿
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社会补偿是指政府之外的对农业生态环境建设和保护给予资助和援助的企业、社会组织和个人等。
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1.企业组织和个体经营者。企业组织和个体经营者作为生态补偿的主体，是因为企业从事生产经营活动几乎都要涉及自然资源利用和实施废弃物排放行为，按照受益者付费、破坏者恢复、保护者得补偿的原则，理应承担相应的责任。一般来说，这类补偿主体支付的是间接补偿，对于这类补偿主体应承担的补偿费以污染罚款、生态税费等方式缴付给国家，再由政府统筹安排，用于生态环境保护和建设。当然，有些企业组织、个体经营者会出于自身的社会责任、社会名誉和社会责任感，自愿资助和援助生态环境保护事业，从而成为生态补偿的主体之一。
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2.其他社会组织，主要指非营利性组织（尤其是环保组织），是由一些出于自身宗教信仰、道德修养或对公益事业的热爱的社会成员自发组织起来的社会团体，他们的经费来源主要是自筹和募捐所得，是一个不断壮大的社会民间组织，一般不是生态补偿的经常主体，但其社会影响力不容忽视。国家应加大对农业生态保护的宣传，提高公众参与意识，让全社会都来关心农业生态保护工作，鼓励建立一些民间环保建设补偿组织，筹集社会资金投入到新农村环保事业建设中。
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对于各个社会人，本书认为应排除在农业生态补偿主体范围之外。广大社会成员都享有生态权或环境权，国家和政府作为社会公共产品的代言人，应当承担生态补偿的责任，为社会成员提供该项福利。同时，社会个人作为补偿主体，太过分散，不便生态补偿措施的操作。
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（三）自我补偿
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自我补偿又称为区域内部补偿，即农户等遵循“循环经济”原理，树立保护环境的可持续发展理念，广泛采用环境友好的新技术和生产模式，提高农业资源利用率，促进农业产业技术的升级换代，同时发展替代产业，增强农村区域自身“造血能力”，发展农村经济，建立环保补偿和农村经济发展的长效机制（王欧等，2005）。从长远看，农业生态建设和保护会惠及农业和农民自身，不仅可以改善自身的生活环境，也会提高农产品的竞争力。因此，农民作为农业生产的主体和农业生态补偿的直接受益者，也应该成为自觉补偿主体[2]。但中国目前由于自身主客观因素农民还未能成为农业生态补偿的自觉力量[3]。
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二、农业生态补偿客体的界定
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（一）农民
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农民处于农业生态保护的微观层面。对于参与农业环保建设项目或采纳环境友好型农业生产方式防控污染的农民，可以给予补偿。
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通过对农民的环保行为进行直接的经济激励，实施生态补偿已成必然。可以对因参与农业生态保护和建设所引起的经济损失和机会成本损失做出补偿，同时可以引导农民的环保意识倾向。农民作为“理性经济人”，会从自身经济利益最大化角度考虑，选取适宜的生产方式。农民迫于生计采取传统的生产方式而维持起码的生存成为必然的选择。在这种情况下，如果没有从外部注入一种激励机制就不可能改善生态环境。通过提供农业生态补偿的方式促使农民采取环境友好型农业生产方式，为外部提供生态服务利益。
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国外的实践经验告诉我们，应该从制度设计和激励机制上下功夫，首先给农民自由选择的权利，允许他们有一个从被动参与到自觉参与的过渡。在补偿政策的实施过程中，农民应该有权利选择是否参加补偿项目，自愿成为补偿客体。
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（二）其他非政府组织、个人等
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农业生态保护除需要国家的宏观调控和农民的微观参与以外，同时还需要其他非政府组织这一中观层面的介入。主要包括进行环保建设项目和污染控制行为的企业或组织。具体指为保护农业生态环境和改善或恢复农业生态系统服务功能，而进行农业环保建设项目、污染减排行为、农业生态保护宣传、教育与技术培训以及农业污染控制技术研究与开发的企业、组织或个人。其中包括为提高农业生态环境保护及利用水平而进行农业环境友好型技术研究、教育培训的单位和个人，如农技推广者。农技推广者不单纯指个人，应包括农技推广站、农技服务合作组织及其农技推广人员。通过调查可以发现，绝大多数农民都没有接受过农技推广教育，从而导致农民在生产活动中不能有效使用替代性生产资料及环境友好型农业生产技术，由于资金不足等问题，农业科技成果转化也会受到较大的阻碍。
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农民专业合作组织也可作为补偿对象，但是实际运作当中应当注意不能违反其作为“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”的性质。在实施农业生态补偿项目中，项目管理者由于农户规模小，接受每个农户的申请并进行审核，显然交易费用很高，解决的途径之一便是利用农民自己的组织如专业合作组织，以专业合作组织为单位提出申请，审核通过后，再与每个农户签订补偿合同，可以更有效率。
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三、农业生态补偿范围的界定
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（一）农业环保建设项目
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在农业生态保护中，建议对两类农业环保建设项目实施补偿或加大补偿力度。
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1.农业生态保护工程。包括耕地保护、农业水资源保护的工程或项目。如退耕[4]、休耕[5]、水土保持等具有极强正外部性的农业生态保护工程。
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2.农业清洁生产建设项目。对已实施的项目，如农村沼气建设、乡村清洁生产工程建设等，应加大补偿力度；应新增农业清洁生产补贴项目，如化肥农药减施、畜禽粪便资源化利用、秸秆生物能源化处理等（周颖等，2009）。还应加强生态农业示范工程建设的投资补贴力度。
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（二）污染源的减排行为
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由于农业面源污染具有作用机理的复杂性、污染源的不确定性和形成的潜伏性等特点，应通过对污染源的排放控制来达到农业污染的控制目标，即农业污染应实施“源头治理”。由于污染源减排需要一定的成本，应当对污染源的减排处理实施补偿。
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污染源的减排是农业污染控制补偿范围的一个重要方面，那么对不同污染源采取何种控制污染排放的方式和措施并予以补偿的探讨是当前摆在我们面前的一个重要课题。概括来说，污染减排是农民在农业生产中通过采取减少使用化肥、农药及增施有机肥等农业清洁生产技术或措施控制农业污染。下面就基于生态补偿的视角对不同污染源减排对策及其补偿途径进行研究。针对前文对我国农业污染现状的分析，我国农业污染的污染源主要包括：化肥、农药、禽畜粪便、农用薄膜、作物秸秆，如表6-1所示。
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表6-1 农业污染控制补偿客体的差异化设计表
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1.化肥、农药污染控制。对于按照技术规程要求合理减量施用化肥和农药的农户应给予一定补偿。化肥这一污染源减排的重点在于化肥施用量和施用操作中，通过调整施肥结构、降低施肥量、采用替代型施肥技术、使用替代肥料等方式控制化肥施用污染，降低农业生产对环境的危害。农药这一污染源减排重点在于提高农药利用率，降低高毒、高残留农药使用量和使用面积。
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2.禽畜粪便污染控制。目前正在实施的大型沼气工程和农村户用沼气等对一部分畜禽粪便进行了资源化利用，其他的资源化利用方式也应当予以鼓励和引导，实施生态补偿。如对养殖业排放的禽畜粪便不加以及时处理，会成为农业污染的重要污染源；如合理回收利用，不但会降低和减少污染，还具有很高的循环经济价值。
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3.农用薄膜污染控制。农业投入产品废弃物也是造成农业污染的重要原因，利用高科技对农膜等的回收利用，积极推广可降解地膜，采取补偿激励措施，鼓励农民积极回收农用地膜，提高回收利用率。通过补偿项目的实施，实现农业废弃物的回收利用，实现废品资源化。
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4.作物秸秆污染控制。秸秆燃烧等不合理利用秸秆行为一直是农村较为常见的现象，以往治理的效果不明显。实施秸秆综合利用生态补偿是一件双赢的事情。大力推广作物秸秆堆制还田或过腹还田，加快秸秆综合利用步伐，减少大气污染。政府通过这些项目的实施，可以实现秸秆饲料化、秸秆还田、秸秆生物反应碳肥利用、秸秆资源化利用等，既实现了环境保护的目的，农民的生活水平也得到相应的提高。
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（三）农业生态保护宣传、教育与技术培训
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1.实施农村环境保护和农业清洁生产宣传、教育补贴项目。一是对农民进行的环境保护知识、生态农业知识及循环农业知识的宣传教育活动。在现阶段，农民提高农业环境保护意识和改进农业污染行为，必须依赖环境教育。通过环境教育活动，使农民对农业污染的原因、程度、严重性、可控性等有清晰的认识，认识到农业污染造成的负面影响，拥有一个更为积极的环保态度。二是对农民进行农业清洁生产知识的宣传教育活动。通过农业清洁生产知识的宣传教育，使农民掌握一些简单易行、投入成本低的农业清洁生产技术，使其由末端治污向末端治污与前端预防相结合的方式转变。
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2.应加大农技推广体系的财政补贴力度。由于缺乏财政资金的支持，大部分农民都没有接受过农技推广教育，致使农村的农技推广不能落实到户。很多推广人员也没有受到合格、正规的教育和培训，而且没有及时更新知识和提高技能，也会影响到先进技术的推广应用（朱兆良等，2005）。对农技推广部门给予一定的财政支持，如对农技推广人员实行定额补贴，使其不但在技术推广环节发挥作用，还会在技术服务和后期管理上发挥应有的作用。通过农技部门在农业安全生产技术、农业污染防治技术、环保型替代生产技术，如平衡施肥技术、畜禽粪便无害化处理技术等，积极推广测土施肥、配方施肥技术，使更多农民掌握更多的农业清洁生产技术。
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3.对采用替代技术的农户应给予经济补偿。一般情况下，由于经营规模较小，在有关替代性生产技术、生产方式等信息获取方面，农户会考虑到获得信息的成本很高，不会投入太多的费用。同时，替代型化肥和农药的使用成本比传统技术高也是农民进行农业清洁生产技术采纳的障碍。因此，应对采用替代技术的农户给予经济补偿，以提高农民的环境友好型技术的采纳率，并促进替代性生产技术和方式的实际应用。
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（四）农业污染控制技术研究与开发
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近年来，对“绿色农业”、“替代型农业”、“生态农业”、“环境友好型农业”、“可持续农业”、“低碳农业”和“循环农业”等农业技术的探讨，已成为热点问题。对于这些农业技术，本书不再进行深入探讨。无论开展何种农业，目的都是通过实施农业清洁生产，包括减量使用农药、化肥和地膜，改进种植养殖技术，发展农业生态工程、健康养殖工程、废弃物循环再利用工程，实现农业生产无害化和农业废弃物的资源化，进而实现清洁水源、清洁能源、清洁田园和清洁家园的“四清”目标（贾继文，2006）。对上述农业技术的研究与开发向农业生产者和社会提供了有效的实施农业清洁生产的方法。目前，由于环境研究的公共品属性，加上并不是所有的研究都会给投资者带来经济收益，因此，导致私营部门对环境研究的投资不足。而政府部门的介入，既有助于实现这类研究，也可激励生产者和私营部门进行更有效的研究投入。对新技术的研发进行资助与补偿，是一种急需考虑的政策。因为政府在教育与技术推广环节给予相关补偿，从而使得新技术得以实施和采纳，那么就可以利用技术创新来控制农业污染。
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总之，在种植业领域，实施农业生态补偿的重点包括提升耕地质量、测土配方施肥、推进生物防治、科学利用秸秆、发展绿色食品、生态农业建设、治理水土流失等方面；在养殖业领域，主要采用环保饲料技术、发展农村沼气工程、制造生物有机肥料、控制畜禽药物残留、无害化处理死畜禽等措施；在农业废弃物处理方面，补偿重点包括种植业生产所积累的生物资源全程化利用，畜禽养殖业低排放与粪便资源化利用等。但值得强调的是，关于补偿客体的界定由于专业水平有限，不能涵盖所有内容。如苏州现代农业发展的新形势，对土地入社、农业适度规模经营、无公害和绿色农产品生产、现代农业园区建设等类型的农户、农业企业、合作组织等，都给予一定标准的生态补偿，此经验值得借鉴。
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四、农业生态补偿方式的选择
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（一）资金补偿
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资金补偿是农业生态补偿最直接的手段，也是最常见的方式，效果也较为明显。对于农业生态补偿来说，农业作为一项社会公共属性较强的准公益性产业具有很强的外部性。因此，资金补偿应该成为农业生态补偿机制的主要补偿方式。在农业生态补偿实施中，政府应承担起提供补偿资金的责任。我国目前的资金补偿主要包括财政转移支付、国家或地方财政拨款，免收农业税、信用担保贷款、每年大量的农业补贴（对农业种子、农机等方面的补贴）以及无息或低息贷款，加速折旧等。
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（二）实物补偿
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实物补偿是指补偿主体运用物质、劳力甚至土地等实物形式给予补偿客体所需的部分生产要素和生活要素，旨在增强其生产生活能力。
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（三）政策补偿
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政策补偿是指上级政府赋予下级政府、各级政府赋予特定范围的社会成员以一定权力或享受特殊政策。生态补偿的实施者在授权的范围内，通过制定财政、税收优惠政策等，促进补偿机制的建立和完善。政策与制度的健全是保障农业生态补偿机制顺利实施的基础，从长期看是农业生态补偿的根本。
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（四）技术补偿
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技术补偿是指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持，如开展技术服务、培训技术人才和管理人才等。
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从长远发展来看，要解决生态保护和建设投入上的自我积累和自我发展的问题，更需要技术补偿、政策补偿这类多样化、创新性的补偿方式。如对保护性耕作、生态农业、农业面源污染防治等的补偿，更适宜采用政策补偿或技术补偿方式。此外，加大农业基础设施建设的投资力度、加强对农民技术培训以及加大农业科研、教育费用的支出，也不失为一种可行的间接补偿方式。
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目前，我国的农业生态补偿还处于起步阶段，社会对它的认识、接受程度还不是很高，还有一个被认识、被理解、被接受、被欢迎的发展过程。基于这一现实，在相当一个时期里，广大农户关心的首要问题还是自己的生态服务付出或者损失能否真正迅速得到补偿。因此，目前还应把资金补偿和实物补偿等直接补偿形式作为补偿的主要方式。直接补偿方式所具有的简便、直接、快捷的特性，使其更易于大众接受，更便于示范推广。但是，直接补偿毕竟属于一种“输血型”的补偿方式，它可以在短期内使补偿区农民的基本生活得到保障，却不能保证受偿区农民环保意识的增强、环保技能的提高，不能保证农业生态建设的可持续性。为此，从长远来看，当前我们还必须创造条件，稳步提升政策补偿和技术智力补偿等“造血型”补偿方式比重，其中智力补偿也包括对农民的环境伦理道德教育。原因在于，政策补偿和技术智力补偿是借助于一系列创新性的政策设计和受偿地区人员整体素质的提高，提高农村地区的可持续发展能力，激发受偿者的潜能，形成生态保护的造血机能与自我发展机制，解决自我积累和自我发展的问题，提高农业的可持续发展能力。因此，结合问卷调查情况及我国当前实际情况，本书认为，在选择补偿方式时，可坚持政府补偿和社会补偿相结合、政策补偿与技术补偿相结合、资金补偿与技术补偿相结合的原则，同时还应坚持直接补偿和间接补偿相结合。直接补偿方式与农户和地方政府眼前的利益非常直接，能充分调动农户和地方政府的积极性。而间接补偿方式可以使农户和地方政府得到比较长久和持久的利益，所以应将直接补偿与间接补偿有机地结合起来，同时，坚持以直接补偿为主，间接补偿为辅。
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五、农业生态补偿标准的确定
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（一）农业生态补偿标准确定应考虑的因素
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生态补偿标准的确定是生态补偿的关键环节。但由于生态补偿本身具有的特殊性，生态补偿标准的确定存在很大的困难。农业生态补偿标准的计算和确定是健全农业生态补偿机制的关键环节和难点所在。
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确定合理的生态补偿标准时，要综合考虑很多因素。一直以来，生态补偿标准制定是整个生态补偿制度的难题，也是较容易引起争议的焦点。学界对于生态补偿标准的确定主要有以下几种观点：
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有的学者认为，需考虑国家经济发展水平、生态质量、生态位置、资源类型、资源权属、经营者与所有者的实际损失或实际收益、生态环境的生态价值等因素（赖晓华等，2004）。有学者认为需考虑的因素包括：一是生态功能的大小；二是生态功能与人类生存关系的紧密程度；三是人类破坏行为的可及度；四是当地居民与生态效益的经济密切度；五是生态效益的社会认同程度；六是国家与地方的财政状况等（孔繁斌，2003）。有学者认为，核算标准一般可从两个角度进行计算：一是以受益者得到的生态价值来确定生态补偿标准；二是以受偿主体丧失的利益，如财产收益、机会成本等，来确定生态补偿标准，然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准（史玉成，2008）。本书认为，主要应考虑以下因素：
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1.农业生态价值因素。对于有学者主张应对农业生态（环境）服务功能价值评估的问题，即针对农业生态保护或者环境友好型的农业生产经营方式所产生的水源涵养、水土保持、气候调节、景观美化、生物多样性保护等生态服务功能价值进行综合评估与核算，评价由于农业污染造成的农业生态环境服务功能损失。理论上讲，补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务的价值之间（熊鹰等，2004）。但实践中，补偿标准的设置更趋近于机会成本，往往导致补偿不足。虽然许多研究者尝试以新增生态服务的价值作为生态补偿的标准，但计算结果往往很高，难以实施，并且农业生态服务价值的测算指标，是相对的概念，较难用货币来进行衡量，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算，很难科学准确界定，在实践中很少有国家适用。因此，不能简单地把生态服务的价值作为生态补偿的标准。Macmillan 对苏格兰造林生态补偿的研究结果显示，补偿标准与机会成本直接相关，而与新造林地的生态服务功能无关，生态补偿不能完全被看作是从提供生态服务的土地使用者手中购买生态服务。需要指出的是，生态系统服务价值在理论上给出了一个生态补偿的依据，从理论上回答了补偿多少的问题。然而，由于学术界没有确立统一的指标和价值的估算方法，不同学者对同一生态系统服务功能评价结果差异很大，并且评价结果远远大于现实的补偿能力，生态系统服务价值不可能直接作为生态补偿标准，本书认为，生态系统服务价值只能作为补偿的参考和理论上限值，以实现生态效益的额外成本数值（包括成本和机会成本）作为补偿标准的下限值。
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2.成本因素。是指被补偿对象为提供生态系统服务功能，保护生态环境而付出的成本（包括为农业生态保护、控制农业污染而进行的一系列正外部性行为或减少负外部性行为等所花费的成本和受到的损失）。如：对退耕者的补贴，以不再耕种原农作物造成的平均货币损失为准。即补偿额应以此为参照标准：补偿额应等于或大于农民的净得收益，即该区域内的粮食多年平均产量按现行粮食价格计算，并扣除生产投入费用（如种子、化肥、农药等）。
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3.机会成本的损失因素。是指被补偿对象为提供生态系统服务功能而丧失的机会成本。一些大型的生态建设项目和开发建设行为必然会使项目区居民的生产和生活方式受到很大的影响，造成机会成本的损失，如退耕还林（草）工程直接造成农民部分生产工具的闲置、劳动力的剩余、粮食收成的减少等。实际上，这种补偿是相对于损失而言的。对于补偿对象也多数体现为生态受损方，其经济损失很难计算，特别是由于发展权受限制或生态环境保护而丧失发展机会等原因造成的间接性的经济损失的计算。本书认为，补偿标准应该基于成本因素，连同部分或全部机会成本补偿给生态受损方，则生态受损方（即补偿对象）就能够获得足够的动力参与农业生态保护和建设，从而使全社会都享受到农业生态系统所提供的服务。依据机会成本计算出的生态补偿标准明显低于通过生态价值评估得到的数值。
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补偿标准应该包括改变土地利用方式和农业生产方式而产生的各种成本（以直接投入和机会成本为依据）。对农户而言，主要包括：生态环境的建设、保护和恢复成本；基础设施投入；替代性农业生产资料（有机肥、生物农药等）投入；农业面源污染防治投入；农业机械（如免耕机械工具等）投入；教育和技术培训投入；减少的农产品收入；增加的劳动力成本；由于发展权受限而减少的经济收入等。对地区而言，主要包括：生态建设工程的投入；生态环境保护宣传、教育、科研等投入；丧失发展机会而减少的政府财政收入，等等。
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4.受偿意愿和支付能力等因素。包括补偿主体和受补偿对象的补偿意愿和地方财政能力以及居民收入水平等因素。支付意愿是从生态服务的获益方即公众角度出发，了解他们为了享受生态环境改善所带来的福利愿意付出多少代价。受偿意愿则是从生态服务的提供方即农业生产者出发，明确他们在获得多少补偿后才愿意进行环境友好型农业生产。为使补偿政策实施向预期目标发展，对于补偿主体和补偿对象而言，应注意两方面问题：一方面根据公平、合理的补偿原则，补偿主体不能随意降低补偿标准，补偿对象也不能随意要求提高补偿标准；另一方面补偿标准的确定还应考虑到是否在补偿主体能力承受范围之内，补偿标准是否可以让补偿对象满意。
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5.其他因素。农业生态补偿作为农业环境政策手段之一，不仅对粮食产量、农民收入产生影响，而且对农用生产资料、加工业等相关产业以及农产品加工领域的发展都会产生连锁反应，进而影响宏观经济的运行。因此，农业生态补偿标准的选择和确定，不仅要考虑环境和自然资源的特点及对农业经济领域的影响，还要考虑与宏观经济的相互影响，以及综合考虑与农业生态环境相关的各方利益。同时还应考虑地域因素，包括当地的经济发展水平、支付能力、社会背景等，以制订合理、易操作的补偿内容和标准。
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（二）农业生态补偿标准的测算方法
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国内外已经对生态补偿标准评估方法进行了大量的研究。目前关于生态补偿标准的计算方法有很多种，如收益法、市场价值法、成本核算法、意愿调查法、替代工程法、综合效益评价法、费用分析法、机会成本法等，但是具体应用到农业生态补偿中，理论界多数赞同选用以下几种方法：
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1.成本核算法。成本核算法相对于其他的计算方法而言，成本法具有直观且简单易行的特点，也容易被人接受。基本思路是：对该活动的经济价值以人们对某种环境生产的实际费用支出来表示。但在实际应用中，成本核算法存在一定的缺陷，针对某种农产品输出进行的成本核算有时会远低于其实际价值，尤其在环境资源（如农业生产中的基础支撑资源——土壤和水体）价值定位很低甚至没有定位的时候，并且此种核算方法不能反映生产者从事这种活动的意愿度。
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2.收益法。收益法是预测评估对象的未来收益，然后将其转换为现时价值，以此求取评估对象的客观价值的方法。收益法存在一定的缺陷，只有人们从事某种生产或活动产生的收益和风险都能够可靠、准确地量化时，才能应用此类方法。单纯的收益法无法真实反映生产者从事该活动的意愿度，尤其是排除环境（如天灾）、运输成本、生产成本投入等因素。一般而言，如果环境因素、人类活动对市场产出水平变化影响很大时，单纯的收益法就会失去客观性，影响很小时，可以直接根据市场价格利用收益法计算收益，以反映该活动的经济价值。
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3.直接市场法。直接市场法主要包括成本核算法、收益法和资产评估法等。是指依据市场价格，通过直接的价值计算将成本因素和机会成本以量化的形式表现出来。其中包括农业生产者参与农业生态保护和建设的成本、改善环境质量投入的成本以及环境破坏或污染对国家、社会、人民、环境的影响。资产评估法主要是针对生产经营活动产生的环境效益进行评估。如对退耕还林、休耕、推广生态农业工程和技术、建立农村废水垃圾处理场和畜禽粪便处理加工厂等产生的环境效益进行评估。运用此种评估方法，可估算出退耕还林、休耕、构建人工湿地、推广生态农业工程和技术等使环境质量得以改善进而由此获得的经济效益。如这些措施使水土流失减少、涵养了水源、提高了水质，就可以增加农作物的产量和质量，减少净化水质的成本，增加水源供水的经济收益。
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4.条件价值法。条件价值法也称调查评价法、意愿调查法、状态评价法。这种方法是让人们描述假设其置身于某种情况下的反应，表达其对某种环境特征的支付意愿。这种方法主要是通过发放调查问卷或访谈等形式采集补偿对象意愿信息并制定相关补偿标准的方法。运用此种方法可以对补偿对象的支付意愿及受偿意愿直接进行调查，以确定补偿金额。这种方法可以直接、真实地反映出补偿对象从事生态保护活动的支付意愿和受偿期望值，但这种方法受主观影响较大，客观性较差，并且调查答案的结果直接受调查问卷中问题设计的影响。实际操作中，在地方制定补偿标准之初或补偿标准初步制定之后，可以运用此种方法。一是在地方制定补偿标准之初，可以对补偿对象进行意愿调查，但这只能作为最终补偿标准的参考因素；二是在补偿标准初步制定之后，可结合上述三种方法，通过发放调查问卷或访谈等方式搜集该补偿标准的意愿度等信息，从而对实施的补偿标准实行调整。本书对农业生态补偿标准的测算及影响因素的分析即采用了意愿调查法。
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5.费用分析法。人们会采取一定的措施，支付一定的费用，来应对生态系统的退化，计算这些费用的变化就可以间接地计算生态系统服务功能的价值。费用分析法分为防护费用法和恢复费用法两种。防护费用法是指人类为消除或减少生态系统退化的影响而愿意承担的费用，包括直接成本和间接成本。恢复费用法是用生态系统受到破坏后恢复到原来状态所需的费用作为该生态系统的价值，此方法最为关键的是准确界定恢复的特性，在描述被破坏前的生态系统服务时，即使是描述发生较小的变化，也可能使恢复成本发生很大偏差。这种方法只有在人们愿意付出成本来恢复已经丧失的生态系统服务时才有意义。
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6.机会成本法。任何一种资源的使用都存在许多互相排斥的备选方案，以某种方式利用资源的机会成本就是社会所放弃的将该资源用于其他用途时所获得的最大收益。机会成本的数学表达式为：Ck=max﹛E1，E2，E3，…，Ei﹜。Ck表示k方案的机会成本，Ei表示k方案以外的其他方案的收益。
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机会成本法简单实用，容易被理解和接受，因而具有广泛的适用性，可以用于难以估计环境变化的数量属性的情况，也可以用于某些资源应用的社会净效益不能直接估算的情况。在我国退耕还林工程中给予的粮食和资金补贴就是接近于机会成本。但是这种方法不能来评估非使用价值，以及无法评估某些具有明显外部性且外部性收益难以通过市场化进行衡量的公共产品。
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对于农业生态补偿标准的测算方法，本书比较赞同采用收益法、成本核算法和条件价值法（意愿调查法）这三种方法。
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需要说明的是，由于所处立场不同，政府（补偿主体）和农业生产者（补偿对象）在农业生态补偿工作关注点也有很大的差异，如表6-2所示。相对而言，政府注重管理措施、技术手段和控制方法，能否兼顾社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一，以及通过补偿实施后的社会发展稳定性等，属于宏观领域的视点；而农业生产者更看重生态环境保护过程中自身经济利益追求最大化的实现和未来经济收益的稳定性上，属于微观的范畴。因此，在农业生态补偿建设中，因关注点或着重点不同，使二者需要担负的责任不同，政府层面和生产者层面的补偿标准可能会存在分歧，需要综合考虑地区经济发展和农业生态环境状况以及补偿对象的受偿意愿及期望值。
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表6-2 政府和农业生产者在农业生态补偿中视野关注点比较
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在实际操作中，对于农业生态补偿标准的确定，除考虑生态效益的货币价值和实现生态效益的成本以外，还应结合其他因素，包括公众的支付意愿和生产者的受偿意愿等。对支付意愿和受偿意愿的评估是通过公众参与机制来进行的。通过评估生态效益价值和实现生态效益的成本可为生态补偿定价提供理论依据或技术依据，而生态服务供需方的支付意愿和受偿意愿则为生态补偿定价提供了市场依据（张翼飞等，2007）。总而言之，农业生态补偿标准的制定是一个复杂的决策过程，只有当补偿金额合理反映了生态效益价值、额外投入成本并为市场所接受时，生态补偿机制才能正常运行并真正发挥作用。
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六、农业生态补偿时限的选择
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补偿时限又称为补偿时间，是指补偿行为持续的时间。因补偿方式不同，补偿时限长度亦不同。在以资金为主的补偿方式中，补偿时限一般分为一次性补偿、多次性限期补偿和长期性补偿等三种类型。
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补偿时限确定基本原则就是在历经这个时间段的过渡后，补偿对象的生产能力、经济收益水平已经返回到或超过补偿行为发生前的水平。因此，在确定农业生态补偿的时限时，应以保证农业生态系统（主要是指土壤和水体）的可持续发展及农业生态保护者（建设者）的积极性为前提，针对不同的补偿客体、补偿对象等情况确定不同的补偿时限，同时也要考虑政府及其他受益者的经济承受能力。
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对于种植业来说，如退耕、休耕补偿时限，建议采用长期性补偿。因为土壤和水体等农业环境要素的自我更新、自我修复能力已经受到较重的破坏，致使其保护和自我恢复能力需要较长的时间，同时对生产者的引导、教育和培训等可能要持续较长的时间，这样最好采用长期性的补偿时限。
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目前，我国现行农业生态补偿政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，缺乏合理的预期，导致补偿政策缺乏延续性，影响政策的实施效果。由于资金来源渠道单一，主要依靠政府，而政府投资又多以生态环境保护和治理项目或工程的方式出现，因此这些项目和工程一旦达到目标，就必然以某种形式完结，这样就造成了农业生态补偿工作受限于这些生态补偿工程或项目期限的状况。由于时限的限制，导致很多项目和工程在实施过程中难以避免地出现短期行为，难以得到监督和制约，最终导致这些项目和工程难以提高效率，同时又伴生了大量的浪费行为。如退耕还林、还草、生态公益林补偿金等生态补偿政策都有明确的时限，导致补偿政策缺乏延续性，影响了补偿实施效果的发挥。如目前实行的退耕还林政策只对生态公益林补偿8年，项目到期后，不再对农民的利益进行补偿。迫于生计，农民的生产活动可能会重新对生态造成压力，由此导致的生态反弹则是人们普遍的担忧。可适当延长补偿期至20～30年，以便鼓励农民长期投入。这只是我国粮食安全和生态安全冲突下的一个权宜之计，随着社会和经济发展的变化以及环境保护的日益紧迫，以退耕还林为代表的农业生态补偿制度必然将成为农业生态环境保护的一个长效措施。
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对于畜禽养殖业来说，补偿时限建议采用一次性补偿和多次性限期补偿方式。因为补偿时限的判定主要在于养殖者能够在保障现有净收益不下降的前提下迁移养殖场到规定区域或收回畜禽粪便无害化处理所需的成本时间，通常相对较短。
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连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，无论实施退耕还林政策还是休耕政策，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。因此，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型（王欧等，2005）。
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七、农业生态补偿支付模式选择
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（一）政府生态补偿和市场生态补偿分析
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1.政府补偿。政府补偿也被称为直接公共补偿，是以国家或上级政府对区域、下级政府或农牧民等实施的补偿。具体含义包括：一是以国家或上级政府为补偿主体；二是以区域、下级政府或农牧民等为补偿对象；三是以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标；四是以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿是目前世界各国开展生态补偿最重要的形式。在市场机制发育还不成熟的情况下，政府补偿是生态补偿实施的主要方式，它是一种命令、控制式的补偿。由于生态产品是一种公共产品，在产权不清晰的情形下无法在市场中进行交易，必须通过政府干预来实现对生态环境的保护。对于一些受益范围广、利益主体不清晰的生态服务公共物品，应以政府公共财政资金补偿为主。在很多情况下，政府依然是生态保护与建设的“买单”人（李静云等，2007）。在生态补偿机制中，政府可以在市场微观主体尚未介入时发挥重要作用，政府可以作为补偿方主导生态补偿，但政府补偿有其自身的优越性和局限性。
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政府补偿的具体方式包括财政转移支付、差异性的区域政策、专项资金、生态保护项目实施、生态补偿基金、环境税费制度等。
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政府补偿具有一定的优越性。政府生态补偿的优越性体现在政府作为经济发展和生态保护调控者的优势。政府作为公共物品的提供者和经济发展的调控者，在生态补偿中扮演重要的角色。一是对生态功能的补偿需要政府组织；二是生态补偿需要政府进行调控。在生态公共产品产权不清晰的情形下无法在市场中进行交易，对生态环境的保护必须通过政府干预来实现。
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政府补偿往往存在着局限性。一是政府补偿的标准偏低且单一。政府补偿标准偏低，容易导致农民响应并参与生态保护的积极性降低；二是政府补偿中缺少服务提供者和受益者的积极参与，使双方不能很好地理解生态环境服务的意义；三是政府购买模式强化了环境保护是公共产品、应由政府提供的观念。
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2.市场补偿。市场补偿是指市场交易主体利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动的总称。具体含义包括：一是补偿主体主要是企业和居民；二是补偿客体是公共属性较弱的生态要素；三是应在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内实施。
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典型的市场生态补偿具体方式包括主要包括一对一交易、开放的市场交易、生态（环境）标记等。
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市场补偿具有一定的优越性。市场补偿从一定程度上可以缓解政府的压力，促进整个社会的平衡发展。同时，市场补偿机制运行的成本低下、责任明确，并且还能自下而上地培养保护环境的意识。
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市场补偿的局限性主要体现在以下几个方面：一是市场行为的逐利性。市场机制运转的动力只能是市场活动参与者的经济利益；二是市场交易一般不能提供公共产品和公共服务；三是市场交易的双方可能存在信息不对称；四是市场存在风险和不确定性。
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（二）“政府+市场”型补偿模式选择
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对于我国农业生态补偿的运行方式，本书认为，应发挥政府和市场双重机制的作用，推行“政府+市场”型补偿模式。主要基于以下几点理由：
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1.从政府补偿和市场补偿的特点和运用前提来看，应推行“政府+市场”型补偿模式。目前，我国的农村补贴等保障机制都是由政府力量主导的，农村各项改革的依据主要是党中央的政策文件，政府的指令成本越来越巨大。在现实中，企业和个人只能承担因果关系明确的环境损害赔偿责任和生态治理责任，市场在目前情况下还没有发挥其本身真正的受益者作用。选择使用政府补偿还是市场补偿，很大程度上受制于补偿客体——某一个特定的生态环境服务的特点和性质。市场补偿与政府补偿同是农业生态补偿机制的重要组成部分，两者缺一不可，只有实现两者的互补平衡才能充分发挥补偿机制的效能。
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2.从国外典型国家的实践经验来看，应推行“政府+市场”型补偿模式。从国外的实践来看，有的国家尽管政府是生态效益的主要购买者，但政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要的作用。如美国退耕项目是由政府购买生态效益提供补偿资金政策，但确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准时，同时又借助竞标机制和遵循农户自愿的原则，竞标者可以通过利益比较（如对参加竞标时上报的愿意接受的租金率与政府估算的租金率进行比较）来选择不参加或不被政府纳入退耕项目。美国的保护性退耕计划中五大工程项目以合同制方式分阶段实施，合同期一般为10～15年，合同期满时农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参加下一阶段的退耕项目（尤艳馨，2007）。
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3.从外部性与公共产品的理论基础视角看，应推行“政府+市场”型补偿模式。市场失灵是政府参与补偿的原因，主要是因为市场主体的理性有限性、资源的公共性、污染的负外部性等困境决定了政府参与的必要性；反之，政府补偿自身所特有的巨大的管理成本、低效率性、产权界定的不规范性等问题，也决定了市场参与的必要性（孟庆瑜等，2006）。保护环境具有很强的社会公益性质，需要政府给予扶持，以便有足够的资金用于环境保护。
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4.从我国目前的经济状况看，应推行“政府+市场”型补偿模式。从我国目前的经济状况看，政府的财政压力越来越大，经济补偿能力不足，应当在政府补偿模式中引入经济激励手段和市场机制，诱导市场发育，积极探索市场补偿模式，完善市场补偿制度。当前，我国农业生态建设政策都是在政府部门指导下运作的，生态服务补偿也主要以政府购买的形式执行，农业生态补偿实践还没有充分地发挥市场机制的作用。例如在我国已实践了多年的退耕还林工程，在执行过程中存在着贯彻生态目标不到位和给农民的补偿不到位等问题。根据对农户损失的经济利益分摊情况的分析，可知农户采取环境友好型农业生产方式，会导致生产成本的上升，这应由政府与消费者共同分担。在此过程中需要政府控制力与市场调节力的共同作用。一方面，政府以转移支付的方式对农户进行补偿；另一方面，政府采取支持价格政策，调节农产品价格，消费者以支付价格的方式，间接对生态农业进行补偿（郭碧銮等，2010）。因此，我国农业生态补偿制度应推行政府补偿与市场补偿相结合的运作模式，不断完善政府补偿的调控手段和市场补偿的调节作用。
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（三）农业生态补偿具体支持模式选择
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我国农业生态补偿应推行“政府+市场”型补偿模式，具体可以采取以下几种补偿支付手段与方式进行运作，主要包括财政转移支付、区域补偿政策、生态建设和保护项目的补贴政策、生态税费制度、农业生态补偿基金、生态标记、价格补偿等。
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1.财政转移支付。财政转移支付是指在各级政府之间所存在的财政能力差异的基础上，以实现各地公共服务均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。财政转移支付包括纵向财政转移支付和横向财政转移支付。纵向财政转移支付是指为以平衡或发展某项事业为目的，中央政府对地方政府或者上级政府对下级政府进行的专项财政补贴。横向转移支付，是指两个平级的政府为了实现某一目标，在财政资金上实现的横向转移。
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我国自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为我国中央平衡地方发展和补偿的重要途径。目前在相关法律法规中已经做出了相对完善的规定。如现行的《财政法》对财政转移支付的资金利用、资金流向等方面都做了较细致的规定。现阶段市场机制不成熟的情况下，生态补偿资金很大程度上来自于政府的财政转移支付。到2007年底，中央财政对西部地区的财政转移支付达到了6000亿元，退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理、“三北”防护林等重点工程完成中央投资1207.23亿元。
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财政转移支付还可分为一般性转移支付和专项转移支付。为有效提高生态建设和保护的能力，应把农业生态补偿资金纳入专项转移支付之中，并在现有基础上增加用于农业生态环境保护和建设的比重，是一项合理有效的财政政策手段。
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2.区域补偿。区域补偿政策是指上级政府对下级政府的权力和机会补偿。受补偿对象在授权的范围内，利用制定政策的优惠待遇，放弃一些经济发展指标或者减少经济发展指标的权重，制订一系列创新性政策，加强生态环境建设。
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我国主要的贫困地区往往也是重要的生态脆弱区和生态功能区，这样，贫困问题和生态环境问题纠缠在一起，从而增加了生态环境保护的复杂性，而实施区域生态补偿政策，可以理顺区域间的经济利益关系和生态效益关系。这对增加东部效益、促进西部发展、缩小地区差距及推动区域协调发展具有重要意义。
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3.生态建设和保护项目的补贴政策。国家根据生态环境保护的需要，通过推行一些环保建设项目并提供相应的补贴，并将环境措施具体化，推动人们进行环境保护。国家可以实施一些生态补偿项目，如土地保护、湿地保护、水资源保护、采用环境友好型生产方式补贴、农业产业技术资助等。通过这些环保项目的实施，增强区域自我补偿的能力，从根本上保护生态环境。国家对补偿项目应当提供补偿资金，并对项目申请人在资金贷款、税收、贷款利率等方面给予特别优惠。一些西方国家的补偿一般都与相应的环保措施挂钩，农业补偿方式基本上都是政府通过某一项目的实施支付给农场主，通过稳定持续的生态保护项目的实施，生态保护效果显著。
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4.生态税费制度。生态税费是利用经济激励手段，向资源的开发者、利用者和消费者征收生态税或者收取生态费，是政府财政的重要来源。生态税费对于建立生态补偿机制具有积极意义。对生态环境征税，不仅可以为环境保护事业筹集专项资金，用于支持生态、环保事业的发展，而且能够通过对纳税人经济利益调节，矫正其经济行为，阻止或缓解当代人向后代人延伸负外部性，减轻甚至消除对环境的破坏和污染，或促使有关人员从事有利于保护环境的生产经营活动，以实现社会、经济、环境的协调发展。
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为了确保国家和政府能够拿出一定的资金来保障生态补偿机制的运行，需要采取一定的手段来筹集大量的集资，税收所具有的强制性、固定性则使得设定一定的环境税收制度成为集资的一项重要渠道。国外在治理农业面源污染过程中，早已经将这项制度列入法律之中，如《美国超级基金修正案》中规定农户应缴纳的环境税。可见，通过设定这些税种，一方面，为生态补偿机制提供运作资金，另一方面也可以引导生产者和农民选择有利于环境的农资产品，引导农业向循环经济的方向发展。目前，随着社会的发展和生态保护理念的提高，我国可以考虑在现有税费制度中贯彻绿色和可持续发展的理念，即通过绿色税费制度约束和限制不利于生态环境保护的经济行为，引导和激励生态资源的开发者、利用者积极采用环境友好型农业生产生活方式。
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5.农业生态补偿基金。生态补偿基金制度是以国家投入为主体、多渠道筹集生态补偿资金的一项资金管理制度。包括退耕还林补偿基金、森林生态效益补偿基金及各项环境整治基金等基金制度。我国农业生态补偿所需资金量较大，仅仅依靠政府财政支付会给国家造成很大的压力。为有效开展农业生态补偿，应考虑建立农业生态补偿基金制度，并形成多渠道的资金投入机制。农业生态补偿基金是专项用于农业生态补偿的政府性基金，主要为了弥补国家用于生态补偿的财政资金不足而设立的。农业生态补偿基金可以由各级政府涉农部门和环保部门牵头设立。基金来源应包括政府财政拨款、政府财政转移支付、国内外社会捐赠和援助及基金本身运行取得的投资收益和利息收入。农业生态补偿基金主要用于弥补农村和农业生态环境建设投入的不足、农村新能源开发利用、农业生态补偿的理论研究、技术研发、宣传教育培训等事项。在执行上，国家可通过“农业生态补偿基金”，对开展环境友好型农业建设的农民和企业进行生态补贴。申请者必须满足农业生态补偿的条件，如集约化农区不施用化肥、农药或施用量减少一定百分比、农产品有害物质残留达到一定标准、实行有计划的轮作和间作、秸秆全部实现资源化利用、规模化畜禽养殖业不使用饲料添加剂、废弃物完全实现资源化利用等。
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6.生态标记。目前，国际上基于市场补偿支付模式主要有三种：市场贸易、一对一交易、生态标记制度，其中生态标记制度是较为适合农业生态补偿的一种间接市场支付模式。生态标记也称作生态标签、生态产品认证等，是一项广泛发展的制度，可作为生态补偿的一种创新政策工具加以应用。其基本原理是：一方面通过生态认证标志向消费者传递食品安全信息，引导消费者以较高价格购买、消费这类产品，使生产者获得经济补偿；另一方面通过消费者的选择和市场价格机制，约束农业生产者的生产行为，引导其自觉采用环境友好型生产技术，使农业生产行为符合相关技术规程，提高环境效益（金京淑，2011）。
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生态标记虽然不是直接意义上的生态补偿，但客观上是承认并量化了生态系统服务的价值，对生态认证产品的购买是对生态系统服务的间接支付方式。即公众通过对环境友好型产品进行消费，是对生产这类产品所付出的生态环境保护的额外成本进行间接补偿，实际上是以超出一般产品的价格购买了附加在这些产品上的生态服务功能的价值。目前，我国生态标记认证，在食品和农产品领域也有很大进展，生态标记有四个等级：无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志保护产品。
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7.价格补偿。主要包括对绿色农产品价格补偿和环保型农资产品的补贴。此种补偿方式是为了鼓励农民在生产中使用环保型农资产品，如有机肥等。市场价格高低直接关系到农业生产者的经济收益。一是可以对农民购买生物农药和有机肥实行一定的价格补贴，以有机肥与化肥的市场差价为参考进行补贴，使有机肥价格等于甚至低于化肥价格，增强有机肥的市场竞争力，激发生产者生产以及农民购买和使用有机肥的主动性和积极性；二是可以对商业有机肥生产者实行补贴，以使其降低有机肥单位产量的生产成本；三是可以对绿色农产品实行高价收购政策。对农产品的补贴可以提高农户的收入水平，因而会受到农户的欢迎。对绿色农产品和无公害产品的补贴一方面可以降低农户的生产成本，增加这种农产品的供给；另一方面也会降低农产品的市场价格，使得消费者有能力购买，扩大了对这种农产品需求，从而最终起到增加农民收入、引导消费方式、改变生产技术和减轻农业面源污染等多重作用。
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第三节 中国农业生态补偿机制的运行路径设计
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一、基本决策层
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该阶段包括五部分内容：
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（1）农业生态补偿实施所需的相关理论研究工作，包括补偿的理论基础、补偿原则等。
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（2）为实施农业生态补偿需要进行的调查研究数据的统计、整理、分类、汇总、分析等工作，为补偿机制各构成要素的确定提供理论与实际依据。
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（3）由监督方对补偿实施的可行性进行评估。如在实行农业环保补贴政策之前，财政部联合农业部对农业环保补贴代替以前的农业补贴作有关方面的评估，如对补贴流向、补贴收入风险、财政补贴支出、对农民环保行动的影响、农业污染情况、纳税人负担情况进行系统评估，如表6-3所示。
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表6-3 传统农业补贴与农业环保补贴评估表
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（4）制定农业生态补偿条件。设置一些强制性条件，把农民遵守农业环境保护的规定作为获得农业生态补偿的前提。不是所有农户都能获得补偿，也不是只要存在削减污染行为的农户均能获得补偿，而是经过减排后达到规定环境标准的农户才能获得补偿，或是通过政府的环境评估后才能获得补偿。借鉴国外的做法，倘若没有依照规定采取相应的耕作方式，如休耕、免耕等，则在当年丧失获得农业补贴资格，包括价格支持、贷款补贴、农作物保险补贴以及自然灾害补贴等。随着农业生态环保建设的开展以及经济、技术条件成熟后，应要求受补偿农民必须自觉地检查他们的环保行为，定期对自己的农业产地的土壤、水质等进行检验和测试，并限期向有关部门提交检测报告。政府再进行实际核查，以此来决定对农民是否给予补偿。
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（5）确定补偿机制各构成要素。包括补偿主体、补偿客体和补偿对象等。对补偿主体和被补偿对象的确定可先由相关利益方提出申请，再由监督主体来具体确定。相关利益申请方包括：补偿主体申请、被补偿对象申请和其他相关方的申请。其中其他申请人可以是监督方本身，也可以是补偿主体的主管部门等。
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二、标准决策层
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该阶段主要是在支付方与受偿者的相互博弈和监督方的评估下确定补偿标准、补偿方式、补偿期限及补偿资金来源等。在具体的实施中应以监督方出具的评估报告为基础，主体各方进行博弈，对监督方给定的补偿方式、标准、期限等进行再讨论，再通过专家论证，确定生态补偿的标准、方式、期限等内容，尽量达到指标量化。
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（1）在补偿标准方面，需对比讨论结果和监督方报告结果。补偿标准的确定在具体的实施中应以监督方出具的评估报告结果为基础，如讨论结果低于监督方报告结果，则应按监督报告标准进行补偿。
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（2）在补偿方式方面，应采取多样化。应尽量选择现金补偿以外的其他补偿方式，解决我国现行农业生态补偿方式过于单一的问题。对于各补偿方式在总体中所占份额可由补偿机制主体各方（包括支付方与受偿方等）商议决定。商议不能确定的按监督方评估报告方案进行，而且确定技术补偿方式后，不应由其他补偿方式来代替。
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（3）在补偿期限方面，可根据实际情况确定。原则上不赞成使用一次性补偿方式，可采取连续补偿与一次性补偿相结合。而对于主体各方商讨的期限不得低于监督方评估报告中划定的期限。
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（4）在补偿资金来源方面，应采取补偿资金来源的多样化。
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以上情况中，商议不能确定的内容应提交监督方重新评估，但不得超过三次。对第三次评估结果双方仍不能达成一致的，各项内容按四份评估报告中最高标准执行。
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三、执行层
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（一）农业生态补偿项目的相关信息发布
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由补偿项目的组织和管理者（一般是政府农业部门）发布相关信息，包括项目实施目的、项目规模、补偿标准、补偿期限、补偿方式以及对申请者的要求等信息。
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（二）农业生态补偿合同（计划）的签订
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一是由有意愿的农户（即受偿方如生态农业生产者）。向当地农业主管部门提出申请，申请中应明确拟采取的土地利用方式、生产中采用的生态环境保护技术、预期的环境效应、期望的补偿水平和补偿方式等。
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二是经当地农业主管部门核实、审查签署推荐意见后，向农业生态补偿主管部门（如国务院农业生态补偿领导小组）提出申请。
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三是申请批准后由当地农业主管部门负责农业生态补偿的机构，按照农业生态补偿的具体要求、标准和条件与受偿方签订适合当地的农业生态补偿合同。与受偿方签订的补偿合同或补偿计划应结合当前我国国情、本地区实际情况及农户环保意识等因素具体制定。如果审核不通过，也应在一定期限内及时回复申请者，并告知其原因。如果申请者同意修改不符合要求的内容，则按照修改后的内容签订合同，否则申请失败。
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（三）奖惩和评估监督措施的制定与执行
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以农业环保补贴为例，借鉴国外做法，主要包括以下三方面：
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一是奖励措施。农业补贴与农业生态环境的最低标准指标体系直接挂钩，农业生产经营者的生产经营活动必须符合我国的农业生态环境的最低标准指标体系的要求才能获得全额的农业补贴。补贴标准是以农民为农业生态建设投入额度为参照系，农民为农业生态建设投入越多，其获得的补贴也就越多。
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二是惩罚措施。农业生产经营者申请农业生态补贴项目时必须做出承诺预期成果和保证措施，若不能达到最低标准要求则不能获得全额的农业补贴甚至不能获得农业补贴，并且申请者要向政府提交书面报告以说明其中原因，如果出现弄虚作假行为则要受到严惩。
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三是评估监督措施。各级地方政府每年对本地区农业生态建设进行绩效评价并向上级政府的监测委员会提交评估报告，中央监测委员会综合各级地方的评估报告形成全国农业生态建设绩效评估报告。通过农业生态建设绩效评估报告对我国农业生态建设进行动态监测和管理。
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四、效果评价层
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（一）评价依据
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对生态补偿政策实施效果的评价依据应以生态补偿的目的和价值为依托来确立。如补偿金是否充足、补偿物资能否顺利到达补偿地区和补偿对象、是否产生明显的生态效益等。达到这些基本要求的补偿属于有效的生态补偿，而达不到这个基本要求的补偿，则属于无效补偿或低效补偿（吴学灿，2005）。在结合本地区实际情况的基础上，由于生态补偿的地区差异性，评价依据可以略有不同。
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（二）评价内容
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对生态补偿政策实施效果的评价内容主要包括：一是生态补偿主体、客体及补偿对象状况；二是生态补偿实施过程中采用的补偿范围、补偿方式和补偿标准等；三是生态补偿资金到位情况；四是非资金形式及实施情况；五是补偿对地区居民生活状况的改善情况；六是生态补偿政策制定的合理性及政策制定过程中群众的参与配合情况；七是生态补偿机制运行的完善程度和效率；八是生态补偿实施后取得的生态效益、生态环境功能改善情况等（吴学灿，2005）。针对各地区的实际情况，生态补偿的评价内容也存在地区差异性问题，评价内容可以略有不同。
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（三）评价结果
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对生态补偿政策实施的评价结果根据评价情况可以分为若干等级。主要有以下情况：一是对于比较成功和有效的生态补偿工作来说，则应给予制度上的肯定。如通过生态补偿的实施，提高了生态环境效益，缓和了农业清洁生产与粮食安全之间存在的冲突与矛盾，公众参与生态补偿的积极性较强等；二是对于生态补偿实施效果较差、未取得预期效果的生态补偿来说，如取得的生态效益较差、补偿资金不到位、相关利益主体参与度差（包括有较强的政府强制色彩、群众自愿参与积极性低）、补偿资金监管不力（如存在资源浪费、贪污腐化等问题），应找出失败的原因所在，通过调整生态补偿的相关政策、实施生态补偿的救济制度及措施等解决问题；三是对于生态补偿实施的相关人员存在违法情况的，应依法承担相应法律责任。
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五、目标层
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生态补偿机制的最终目的就是实现受偿方的自我保护、自我管理、自我发展的良性循环。自我保护，就是要让农业生态与环境得到改善和恢复；自我管理，就是不仅让环境得到改善，还要使这种态势继续下去；自我发展是一种可持续的状态，在不受外力帮助的情况下，能够保持经济、社会和环境的可持续发展状态（宁鹏飞等，2008）。
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在农业生态补偿的实施过程中，合理的补偿方式和补偿标准能够充分调动农业生态保护者（包括农业污染防治者）参与农业生态保护的积极性。对于农业生态保护者而言，在生态补偿金及税收优惠等其他经济激励机制的支持下，他们获得足够的动力和能力来改变粗放型及污染型农业生产生活方式，调整农业产业结构，从而提高农业综合服务功能和持续生产能力，出现农业增效和农民增收的双层效果。同时，农户农业生产生活及生态环境条件的改善将进一步激发农业生态保护者参与农业生态保护的热情和主动性，农业生态环境问题也会得到进一步改善。同时，受偿方收入的增加和环保意识的增强也会逐步降低对补偿的依赖性，在此情况下，受偿地区逐渐形成既具有生态效益又具有经济效益的良性循环。而对于农业生态保护受益者而言，其补偿支付行为得到了很好的回报，因此会愿意继续支付补偿费用。在支付方和受偿方双方利益都得到满足的情况下，农业生态补偿得以持续、良好地运行。从整个社会来讲，就形成了一个生态补偿资金促动下的农业生态补偿良性循环，如图6-2所示。
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图6-2 农业生态补偿良性循环图
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从补偿主客体的确定、补偿事项的决策、到补偿工作的具体执行、再到对补偿制度运行情况的监督与评价、最后到基本目标的实现，这是一个农业生态补偿政策运行的一个比较完整的途径，如图6-3所示。
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图6-3 农业生态补偿政策的运行路径图
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第七章 完善中国农业生态补偿机制的制度保障
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第一节 完善财税制度保障
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一、完善财政转移支付制度
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（一）加大中央政府财政转移支付力度
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转移支付的目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题。实践证明，财政支持强度大的地区，生态补偿的推进就比较顺利，生态保护效果也比较明显。建议在财政转移支付中增加农业生态环境影响因子权重，加大农业环保投入力度。主要包括以下几方面：
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1.增加对中西部农业生态脆弱和东北粮食主产省等生态保护重点地区的财政转移支付力度。我国幅员辽阔，经济发展极不平衡，因此生态补偿要和国家相关的产业政策、扶贫政策、开发政策结合起来。国家应运用财政手段，通过政府间的财政转移支付手段，加大对中、西部地区，特别是对重要生态功能区的投资力度，并进行地区开发性补偿；上级政府也应给重点保护区域一定的投入，给予适当补偿，帮助生态功能区兴办一些不增加当地自然资源压力或不污染环境的产业，来带动区域经济的发展；东部经济发达地区有义务有必要加大对中、西部重要生态功能区域的支持，下游地区有必要对上游生态保护地区进行必要的补偿。
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2.增加农业污染控制生态补偿项目，用于农业水域、耕地等主要生态要素的补偿。由于农业的弱质特征以及耕地的公共物品的属性，农业公共环境产品支出一向是发达国家公共财政支出的重要内容。当前，我国政府的耕地生产环境投入远远不足。如果政府增加耕地环境的投入，可使农地整体生态环境得以改善，如水土保持、水利工程、污染防治、中低产田改造等；并且降低农民个人生产成本，激励农民种地积极性。政府应加强农业生态基础设施建设，提高农业的综合生产能力，这样既能降低农民个人农业生产成本，提高农民的生产积极性，又可以通过改善农业生产条件，提高农业的综合生产能力，实现农业与农村经济的可持续发展。
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3.调整财政收支政策，建立农业生态补偿预算专项。建议设立农业生态补偿财政专项资金，形成一个相对固定的农业生态补偿资金来源。建立政府环保投资增长机制，通过立法的形式确定一定时期内环保投入占GDP的比例或占总财政支出的比例，并且明确规定环保投入增长速度要高于国民经济增长速度。各级政府要依法安排和落实支持生态补偿的预算支出，调整现有财政支出结构，将其作为财政支出的一个重点，提高财政环保支出的地位。
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4.增加对生态农业的投入。生态农业对环境的可持续发展及农产品质量的提高，有着重要的作用，是现代农业发展的方向之一，其中最大的困难就是资金短缺。但发展生态农业所需要的劳动与资金的投入以及技术水平要求会比普通农业高，这就需要政府给予经济与技术上的支持，鼓励农民施用有机肥料，减少化肥、农药、农膜、植物生长激素等的使用，鼓励农民合理耕作、轮作、深翻改土，用地与养地相结合。
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（二）加强地方政府对生态补偿的支持与合作
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中央财政在实施农业生态补偿支付转移的同时，加强与地方政府在农业生态补偿领域的合作。地方政府除了负责辖区内农业生态补偿机制的建立和运行之外，在一些主要依靠财政支持的农业生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。明确各级政府在财政支农方面的责任和界限，并纳入各级政府财政预算。省市级财政应加大对生态补偿的支持力度，通过专项生态建设补助、生态保护补助以及生态环境治理补助等政策对农业生态补偿进行支付转移。
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在地方的农业生态补偿实践中，可以尝试把不同农业发展项目的资金予以整合，比如把农业综合开发、环境综合整治、生态示范建设、扶贫开发、农村可再生能源等项目的专项资金整合，形成聚合效应，用于生态补偿。不同的地区生态功能定位不同，需要补偿的生态服务也不同，因此，各地方应根据自身的财力，合理确定补偿的重点，把补偿的重点放在农村清洁能源开发和利用、改变农业生产方式、生态产品认证以及退耕还林后续项目上，等等。总之，地方应根据本地的资源环境状况，合理利用各项政府资金，有效地改善农村生态环境。
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二、改革农业补贴制度
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（一）调整农业补贴范围，实行农业环保补贴
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农业政策的目标不是单一的，应该兼顾粮食安全、农产品供给、农民增收、环境保护、农村的发展等多元目标。粮食安全和环境保护都属于国家的重要战略任务。然而，国家在政策制定方面往往优先考虑粮食安全而将环境保护置于其次。我国正在考虑制定《农业补贴条例》，今后的农业补贴政策不应仅停留在保障粮食安全上，还需兼顾农业生态环境保护。把农业补贴政策与环境保护挂钩，使农业补贴政策担负起农业增产、农民增收与环境保护的多重目标，由增产、增收补贴向以引导农业生产者采用清洁生产方式的综合型“绿色补贴”转变。为了实现粮食安全与环境保护的双重目标，中国政府应该结合实际情况，从农业可持续发展的角度确定粮食补贴的对象和范围，确保粮食生态安全。为了实现农业可持续发展，经济发达国家实行了环境保护补贴政策。农民只要自愿减少化肥、杀虫剂、除草剂使用量或其他的有利于环境保护的生产方式，国家都予以一定补贴，稳定农民收入，对粮食生产的环境保护予以补贴：一方面，是要对农户因为减少农药、化肥、除草剂等化学品投入而减少的收入予以足额补贴，稳定收入水平；另一方面，在有能力的前提下，通过对减少化肥、农药使用而生产的“绿色粮食”实行高补贴政策，激励农户广泛进行无污染生产、清洁生产，自觉地发展有机农业、生态农业，逐步地走上农业可持续发展的轨道。
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（二）转变农业环保补贴方式
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农业补贴应逐步实现直接支付。直接收入补贴方式不直接影响农户的生产决策，可以减少因单纯追求产量而带来的副作用，因此它是有利于农业生态环境保护、促进农业可持续发展的一种补贴方式。我国的直接补贴与美国和日本农业法上的直接支付不同，我国《农业法》上设置直接支付的目的是在保障农业生产者一定收入水平的基础上激发其种植特定农产品的积极性，保证国家食品供应安全；美国和日本在农业法上的直接支付的主要目的在于构建农业生产者的收入安全保证网，一般是与限产或退耕计划相配套的（黄河，2007）。对农民实施直接收入补贴是国家对农业补贴政策的重大调整，我国应借鉴国外先进经验和做法，并结合目前国家财政的实力，充分利用WTO绿箱措施，分阶段、分地区逐步对农民实行与环境管理目标相挂钩的直接补贴，并制定出切实可行的农业环境补贴办法，在增加农民收入的同时，确保粮食安全、食品安全和生态安全。
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三、完善农业环境税制
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参照国外经验，建议对我国农田化学品（农药、化肥、农膜等）投入及集约化畜禽养殖场产生的废弃物尝试进行征税。有学者认为，农业面源污染领域的绿色税制主要表现为：对符合法定要求的生产农药、化肥、农膜的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税；对生产不合格农药、化肥、农膜的企业征收污染税以及对积极主动采取措施生产无害农药、化肥和可降解可回收利用农膜的企业提供税收优惠；对集约化畜禽养殖场产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税；对农药、化肥、农膜以及农产品征收消费税（胡斌等，2007）。本书认为，可以从以下五个方面着手：
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（1）完善税收减免等优惠措施。对有利于农业生态环境保护和农业生态环境恢复的生产活动给予税收上的优惠，如降低企业所得税费，进行增值税补贴，对高新环保技术研究、开发收入进行税费减免等。
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（2）对从事天然的无污染的种植业、养殖业、有机农产品生产的企业可以给予免征或减征企业所得税的政策。
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（3）对生产不合格化肥、农药、农膜厂家征收高环境税措施。此措施的弊端是生产者可能会把所征税额的一部分，转嫁到农民的身上，反而会增加农民负担，应进一步完善监管措施。
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（4）对集约化畜禽养殖场产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税。
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（5）对施用化肥、农药量较高的地区征收附加税，以提高农业生产者对化肥和农药施用污染的认识，降低化肥及农药的施用量。征税应当注意区分不同的农产品和农业物资，适用不同的税率。在推行征收化肥、农药附加税之前，建议在某些化肥施用量和农药使用量高的地区进行试点，检验实际运行效果，以增加通过征收附加税控制农业污染的可操作性。
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需要强调的是，现阶段对我国从事生产的普通农民还不宜直接征收环境税。当前，我国农民的经济实力和农业的发展模式与国外有很大差距，不能一味地照搬外国模式，一刀切地征收环境税。
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四、拓宽生态补偿资金来源渠道
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（一）拓宽生态补偿基金来源于国家投入的资金渠道
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对于生态补偿基金来源于国家投入的资金渠道应包括如下几个方面：一是采取国家财政预算直接拨款的方式，把生态补偿基金纳入国民经济收支体系，提供稳定可靠的资金来源；二是国家从某些国有公共设施运作收益和土地出让金中提取部分资金；三是生态效应受益者以及国内外的捐赠；四是农业生态效应功能外溢后，从农业生态建设中获利的部门（如大型水电站、水库、交通干线等受益部门或单位）取得的相关收入；五是征收的农业环境税（费）；六是基金本身运行取得的投资收入和利息收入等（刘丽，2010）。
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（二）拓宽补偿资金市场化融资渠道
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补偿资金是农业生态补偿机制得以运行的物质保障，除用公共财政的投入外，还应扩展补偿资金市场化融资渠道，形成多元化的融资机制。应发挥政府的政策导向和组织协调作用，利用政策打通环保投融资的“瓶颈”，把政府的组织协调优势和金融机构的融资优势结合起来，推进环保投融资市场建设，建立健全投资融资体制（李建国等，2008）。
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1.设立开放式的公众基金。公众以基金的形式将手中的资金集中起来，由投资者投资经营环保产业。如发行环保生态彩票和生态环保债券等。农业生态环境保护关系全民的食品安全、身体健康和社会的可持续发展，通过设立环保彩票，向社会募集资金用于农业生态环境建设，这是一条值得尝试的路径。
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2.培育和发展生态资本市场。利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造，将效益好的企业推荐上市；要积极争取世界银行的优惠贷款和全球环境基金（GEF）用于国家和地方政府规划的农业生态补偿重大工程建设。目前，美、英等国正加紧设立“绿色”投资银行，这些银行将把环保项目作为贷款对象，我国政府应抓住时机，向这些银行开展“绿色工程”贷款，大力发展环保产业。
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3.政策性金融的信贷支持。中国农业发展银行应该审慎积极地拓展新业务，其信贷支持的重点应该从粮食流通部门向农村的基础设施建设、农业生态化建设转移，从退耕还林还草领域扩大到纯天然、无污染、高品质的有机食品等有机农产品生产基地的支持，同时对于农业发展中农业污染控制项目提供强有力的信贷支持。
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第二节 完善法律法规保障
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一、农业生态补偿法治化的基本要求
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生态补偿的法治化，就是运用法律手段，使生态补偿沿着法律的轨道有序地进行（王作全，2007）。适应建设社会主义法治国家的要求，依靠法治确认、规范和保障农业生态补偿行为和由此而发生的各种社会关系，具有一定的紧迫性和现实意义。将农业生态补偿问题寓于立法中，确立法律在社会生活中的最高权威，这样，我们才能真正建立起稳定的交易秩序，以进一步实现农业的可持续发展。农业生态补偿问题由法律界定和规范，是农村生态环境保护和污染治理的客观要求，也是社会主义新农村建设的客观要求。
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农业生态补偿的法治化是保障农业生态补偿政策实施和运行的前提，其具体要求包括以下几个方面：
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1.农业生态补偿关系由法律界定和规范。不同农业生态补偿法律关系的主体、客体、范围、对象，农业生态补偿法律关系产生消灭的法律事实，农业生态补偿的补偿标准、方式等缺少法律依据。农业生态补偿的运行机制，以及监督和救济机制都应当明确、具体和法定化，以便在实践中能够贯彻实施。主要包括两个方面的内容：一方面，将以往存在的、尚未纳入法律调整范围的退耕、休耕等农业生态保护补偿的补偿主体、补偿客体、补偿对象等基本要素以法律形式明确下来，促进我国农业生态补偿制度在法制化轨道上运行。推进农业生态补偿权利从“自然权利”向“法定权利”转化。“只有转化成法定的权利，这种补偿权利才有最终实现的可能”（高尚宾，2008）。在民主与法制尚不十分健全的中国，只有运用法律和国家的强制力保障实施，这一补偿制度才能够真正从理论制度变成现实制度。另一方面，直接通过制定或修改法律明确农业污染控制补偿关系，对负外部性行为尤其是环境污染所造成的生态功能减损进行补偿以形成新的秩序。
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2.立法目的通过加强行政执法而得以落实。法治在技术层面上要求立法、执法（包括行政执法和司法活动）等环节协调一致，应加大对农业生态补偿的执法力度。要求强化乡镇干部依法行政的现代行政理念，只有执法主体严格依法办事、公平执法，才能使农业生态补偿的立法目的落到实处，才能树立起法律的权威。
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3.农民的环保法律意识通过法治而得到培植。要实现农业生态补偿的法治化，除了有必备的法律制度作保障外，还必须有现代法治观念作支撑。制度作为外在的存在，如果没有内化于心的信念支持，是很难执行下去的。农民是新农村建设的主力军，农民的环境意识和素质是农村环境保护的根本和关键，只有农民的环保意识普遍提高了，生态补偿机制和生态建设法治化才能获得观念支撑。
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二、农业生态补偿的立法体系设计
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（一）立法模式选择
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对我国农业生态补偿制度进行立法完善势在必行。首先是立法模式的选择问题。关于农业生态补偿立法模式，可有三种方案选择：一是制定一部专门的农业生态补偿法，规定我国农业生态补偿立法的目的、概念、基本原则、补偿的主体和对象、补偿的方式、补偿的标准、相关法律责任等。二是生态补偿基本法与农业生态补偿单行法规（包括国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方法规、规章）并举的模式，即在生态补偿法中重点规定生态补偿的基本性和程序性内容，如生态补偿的基本原则、基本制度、类型与种类、经济来源、法律责任、基本程序和救济程序等，作为生态补偿各单行法规的适用基础。另外制定农业生态补偿单行法规就具体问题作详细规定，如农业生态补偿的补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等。三是在生态补偿法中明确农业生态补偿的地位，并修改和完善农业生态补偿的相关法律法规，即在以环保法和以农业法为基础的相关农业生态环境保护法律法规进行修订和完善的过程中，可将农业生态补偿的内容吸收进去，形成有利于农业生态补偿机制的法律保障体系。
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对于这三种方案，本书认为，第一种模式目前无法做到。主要是因为：一是在制定法律时，要认识到各个领域的生态补偿的实现是一个渐进的过程，要充分考虑当地的实际，如经济发展和群众生活水平以及政府、社会、公众的承受能力，按照规划分期、分步执行。就生态补偿问题，制定多部法律进行综合规制也不符合我国当前的实际。二是我国目前生态补偿草案尚未出台，而且对于农业污染控制补偿尚有争议，原因是认为条件还不成熟。但从前文所述，我国农业生态补偿缺乏完善的法律依据是较为突出的问题，也是发展生态农业、保护农民权益的重大障碍，我国建立和完善农业生态补偿机制已成当务之急，但不能操之过急，也不能无所作为。对于具体领域生态补偿制度的立法包括农业生态补偿立法可分步骤、分阶段来进行，建议先采用第三种模式立法，条件和时机成熟后再采用第二种模式立法。
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（二）生态补偿立法进程
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1.支持逐步建立一个完善的生态补偿法律法规体系。全方位、多层次的生态补偿的立法已成为当务之急，应将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。在总结森林生态补偿制度、退耕还林还草制度、试点流域生态补偿制度和矿产资源生态补偿制度基础上，国务院应出台《生态补偿条例》[1]，适时颁行统一的《生态补偿法》。颁行法律和行政法规的目的是建立权威、高效、规范的管理机制和运行机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、科学化、制度化的轨道。在《生态补偿法》中，一是明确享受生态效益的地区有责任向提供生态效益的地区进行补偿；二是界定生态补偿主体，根据不同的生态领域确定其补偿主体；三是界定补偿资金的来源，包括财政转移支付、企业购买生态效益的支出、个人享受生态效益的支出等；四是设立生态补偿管理机构，由环保部门来主导建立生态补偿体系，相关部门协调配合。
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2.建设不同区域、不同类型的生态补偿法规。结合已有的生态补偿实践探索和当前主体功能区建设，针对不同区域、不同类型的生态领域，制定和出台相应的生态补偿法规、办法，明确生态补偿的重要领域，具体规定补偿对象、补偿方式、补偿标准等生态补偿具体操作问题，推进区域生态补偿实践，并使不同类型的生态补偿均有法可依。
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3.尽快建立健全农业和农村生态补偿的相关法律法规。目前涉及农业和农村生态环境保护与建设的法律法规，大都没有对利益主体做出明确的界定和规定，导致各利益相关者（包括补偿主体和补偿对象）无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，更无从依据相关法律和其他利益相关者进行交涉，争取自己的正当权益。在某些利益主体已经确立的法律法规中，往往对于生态环境补偿的依据和标准未做出明确规定，给生态环境补偿工作带来一些不确定因素，为此迫切需要建立和完善农业和农村生态环境补偿法律法规体系（胡兵辉等，2008）。
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综上可见，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。
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（三）农业生态补偿立法的内容构想
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针对我国目前农业环境保护法律体系存在的诸多问题，我们必须进一步完善我国农业生态补偿法律法规的建设。建议应作如下努力：
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1.在《宪法》和《环境保护法》中明确规定公民的生态权。生态权包括生态补偿权。对补偿权利的认可和确认是实施农业生态补偿制度的前提。应采取列举式和概括式的混合模式规定公民生态利益的实体权利内容，诸如安宁权、清洁水权、清洁空气权等，使抽象的生态权变为具体的可操作的法律依据，利于公民在受到损害时主张生态权利。同时，也应明确农民保护生态的具体义务内容。对农民生态权的程序性权利如生态知情权、参与权、救济权等相关权利加以明确。
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2.农业生态补偿制度在《生态补偿法》中的确立。当前我国急需一部好的生态补偿基本法来发挥基础作用，并由此理顺生态补偿基本法和其他相关法律、法规之间的关系，尽快建立统一、协调、完善的生态补偿制度。在制定《生态补偿法》作为生态补偿的基本法律的前提下，确立农业生态补偿制度在生态补偿法中的地位，并适用生态补偿法中关于生态补偿的基本性和程序性内容规定。
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3.制定农业生态补偿专门性法规。上述《宪法》、《环境保护法》和《生态补偿法》是基于全国范围而制定的，有必要把水土保持、土地管理、森林、草原、防沙治沙、农业、渔业、矿产资源、流域、湿地保护、自然保护区等方面作为特定管理的范围，制定生态补偿专门性行政法规。如鉴于农业生态补偿的特殊性，国务院应制定《农业生态补偿条例》，作为实施农业生态补偿的专门性法律依据，规范有关农业生态补偿的各机构、组织和个人的行为。在《农业生态补偿条例》中，明确规定农业生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式、资金来源以及保障体系等；明确规定农业生态补偿管理体制、管理机构的法律地位、管理权限、职责范围、管理方式等。
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4.修改和完善农业生态补偿的相关法律法规。我们应把农业生态补偿立法的重点放在对与农业生态补偿相关的法律法规的修改和完善上。建议修改与完善农村环境与资源保护法律法规，将农业生态补偿的内容吸收进去。可包括以下内容：
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（1）制订农业生态补偿政策的评价指标体系。依据我国的实际情况制订出与我国国情相吻合的农业环境质量评价指标体系和农业生态环境质量最低标准指标体系，使农业生态补偿政策有据可依，并做到标准化和精确化，提高农业生态补偿政策的可操作性和科学性。
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（2）农业环境补贴问题，需要从法律制度层面作出安排。2000年9月，国务院发布了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。2002年12月又颁布了《退耕还林条例》，该《条例》是实施西部大开发战略以来出台的第一部行政法规，较为系统地为退耕还林补贴提供了法律保障。但对于全国农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好型和资源节约型生产措施方面却没有相关补偿政策，不利于调动农民环境保护的积极性。我国在确定农业环境保护补贴项目时，建议参照欧盟及英国的做法。在《农业补贴条例》中对农业环境保护补贴作出专门规定，对已经实施的一些项目（如退耕还林、退牧还草、农村沼气建设等）加大资助力度；对一些亟待制定的项目（如我国农业生产中的土壤保护、地力增进、化肥农药的减量使用、畜禽粪便的资源化利用、作物秸秆等生物能源化处理、农村生活污水和垃圾的有序排放、废弃物综合利用等）通过法律规范，引导农民采用环境友好型生产和生活方式，实现农村农业生态环境的转型和升级。当前，各级地方政府在农业环境保护项目的制定、实施和监督方面承担着巨大责任，应通过法律授权给各省、自治区、直辖市，可根据各自的财政实力和农业环境状况，精选出最具环境意义的项目实行补贴，并明确规定这些项目带有强制实施的法律属性，以确保粮食安全和环境效益的实现。
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5.完善农业生态环境保护和农业污染防治的相关配套法规。在完善立法的同时，还应充分发挥其他相关法律法规的指导作用，如《环境保护法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等法律法规。众所周知，法律是存有漏洞的，漏洞经常在法律实践过程中被发现，而发现的缺陷往往不能及时克服。法律尽管不能从终极意义上克服漏洞，但可通过一定的制度、原则等适当进行填补。《环境保护法》、《农业法》等法律法规虽然不是专门针对农业生态补偿的法律，但是它们对于实施农业生态补偿政策具有很强的指导意义。在以环保法为基础的相关生态环境保护和资源利用法律法规进行修订和完善的过程中，可将农业生态补偿政策的内容吸收进去，形成有利于农业生态补偿机制的法律体系。
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经过多年的努力，虽然在农业生态补偿方面出现法律缺失，但是我国在农业环境保护和农业污染防治立法方面取得了一定进展，初步建立了环境保护法律体系，国务院还颁布了有关环境与农业补贴方面的行政法规30余部，许多法规和政策文件中都明确规定了对生态保护与建设的扶持、补偿要求及操作方法等，值得借鉴。
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要制定与农业生态补偿法律法规配套的一系列法规、规章，尤其是在我国农村环境与资源保护法中欠缺的单行法。在农业面源污染日趋严重的情况下，为有效实施农业污染控制补偿措施，建议借鉴欧盟成功控制化肥和农药污染的法规，尽快完善我国农业污染法律法规体系，为控制农业面源污染提供法律保障。
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（1）应完善环境立法，加强对化肥、农药等污染源管理方面的法规。借鉴国际上成功的控制有机肥、化肥和农药污染的法规，由国务院制定法规。同时，建立国家清洁生产的技术规范，拟定新的化肥和农药管理法律法规，鼓励能够减少面源污染的化肥和有机肥的生产和使用，如在《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染防治法》及其实施细则中，对涉及的主要面源污染源如化肥、农药、农膜等的环境管理进行原则性规定。目前我国只有针对秸秆环境管理的部门规章，其他方面如化肥、农药、地膜等还没有具体的专门制度，对于执法监督和有效的环境管理来讲都是不利的，应该从这些因素的特殊性和差异性出发，分别制定管理制度及相关标准，如通过《化肥安全使用环境管理办法》、《农药安全使用环境管理办法》等制定化肥、农药质量标准，建立农业优良耕作技术体系，针对农作物确定化肥、农药和有机肥的施用量、施用时间和施用方法等。
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（2）完善相关地方性的农村生态环境保护法规及规章，建立我国有机废弃物排放的法规，有效控制城镇的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。比如村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制，化肥使用规程及无公害农产品等的相关标准，农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件相关监测、评价标准和方法等，农业废弃物堆存处置制度，生活垃圾清运处理制度等。
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三、农业生态补偿法律制度的实现机制设计
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（一）农业生态补偿程序法律制度
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我国现有的环境立法中很少有程序方面的规定，这种重实体轻程序的做法，往往成为环境权益得不到有效保护的制度障碍。因此，在农业生态补偿方面，应当借鉴国外经验，制定详细具体的生态补偿程序，包括法律执行程序、法律监督机构及监督程序、行政及司法救济程序，使生态补偿法律制度真正落到实处。农业生态补偿程序涉及环境利益的分配问题，补偿是否公平、到位与否，补偿的监督机制的落实以及资金的收取和利用的过程，影响了生态补偿制度的有效实施。所以，农业生态补偿程序必须依法明确化、制度化、透明化，从法律程序上体现补偿的公正性。
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我国农业生态补偿的程序主要应当包括三个步骤：
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1.公告或通知程序。为保障补偿者和受偿者的知情权并接受社会公众的监督，应该实行农业生态补偿信息公开制度。规定农业生态补偿执行部门以及资金管理部门将其自身工作进程、补偿资金分配流向等信息和资料向社会公开或公告。农业生态补偿信息公布的内容主要包括补偿范围、补偿标准、补偿资金的分配、环境治理情况等。补偿信息公开的方式可以多样化，保障利益相关方的知情权。
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2.听证程序。为保障有关权利人的参与权和异议权，应规定实行听证制度。听证制度主要适用的范围是：涉及补偿标准、补偿方式、补偿金额、补偿责任等直接关系到补偿者和受偿者重大利益的事项。需要对生态补偿的提起主体、提起程序、听证事项、参加者、时效等相关事宜进行规定。
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3.评估程序。
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（1）补偿管理单位每年都应对补偿的工作进行评估。这项评估主要反映补偿相关行政机关内部运行情况和补偿工作的情况。行政机关内部运行情况包括政策的制定、财政支出、资金使用和资金流动等内容。补偿工作的情况包括补偿项目和补偿对象数量及补偿范围等。
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（2）受补偿地区每年应出具评估报告。主要反映财政支出、资金使用和资金流动等内容。补偿工作的情况包括补偿项目和补偿对象数量及补偿范围等。农业生态补偿领导小组每年应形成一个综合的评估报告，对农业生态补偿机制的实施效果做一个完整的环境评价，主要内容包括政策的制定、计划和预算分配的调整等。
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（二）农业生态补偿法律责任制度
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任何一项法律制度的有效实施都离不开完备的法律责任制度。“立法是紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行（制裁）等问题展开的。至于司法更是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能”（凯尔森，1996）。
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1.受补偿对象责任制度。农业生态补偿实施的主要目的，就是给予农业生产者一定的补偿以鼓励其在农业生产过程中的环境友好型生产行为或活动。在法律责任制度中应该明确规定：一是如果受偿方在获得补偿后未能按照法律规定进行活动就属于违法；二是应根据违法的程度制定不同的惩罚措施，如罚金、剥夺以后的生态补偿权利等；三是如果受偿方隐瞒实情、谎报信息或故意破坏环境就必须承担相应的行政或刑事法律责任。受偿对象必须确保其有能力来执行农业生态补偿计划，如果不能按相关规定进行生产，借鉴欧盟的做法，有关部门可以运用以下一种或多种方法对其进行经济制裁：对于应付的补偿预扣所得税；终止补贴；要求返还补贴及利息；以补贴的10%作为额外的罚金；2年之内不得参加其他的生态补偿项目等。如果受偿主体无法完成与政府约定的任务，应该以书面形式主动向当地政府提供相应信息。如果其擅自隐瞒实情，将来被发现就要接受处罚，处罚的程度与违约程度和影响生态环境程度相对应。如果是蓄意破坏或者是隐瞒实情、误报信息，必须承担相应的行政或刑事法律责任。
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2.补偿主体的责任制度。补偿主体责任主要是指负有依法向利益受损者提供补偿的责任，但同时也负有保护生态环境的责任。
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3.相关行政部门的责任制度。农业生态补偿机制的实施，在很大程度上有赖于环境行政主管部门的职权能够有效行使，承担保护农业生态环境、维护农业生态法律制度权威性进而公平性的任务。我国环保、工商、税务、卫生等各部门是农业生态补偿法律制度主要执行主体，如果这些行政部门在生态补偿问题上职责不清、监督不力，疏于履行自己的职责，那么就会出现生态补偿费不能及时收缴、发放，甚至被挤占、挪用等问题，会影响到农业生态补偿的实施成效。因此对该类主体的法律责任要更加严格。一是应当明确规定各主管行政部门的职责，各环境主管部门依法履行其农业生态环境保护的职责。二是应当明确违法责任情形及责任主体。要根据行政人员在执行监管工作的实际情况，根据过失、重大过失、玩忽职守等情形，来确定是追究其行政责任还是刑事责任。三是严厉追究渎职责任。在行政部门疏于履行职责时，严格追究其责任人员和相关领导的行政责任或刑事责任，即通过严厉追究渎职责任来限制行政权力的任意扩大。
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（三）我国农业生态补偿救济制度
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1.设立生态补偿的公益诉讼。建议建立国家、地方生态补偿事务的协调和仲裁机构。在国务院下设生态补偿委员会，负责地方协调管理、仲裁纠纷，为重大决策提供咨询意见；生态补偿工作量比较大的省，可参照国务院下设的生态补偿委员会，设置相应的机构，并且规定生态补偿的协调与仲裁机构的组成人员应由生态资源价值评价方面的专家、生态补偿标准制定方面的专家及相关的法律专家组成。
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2.谈判协议、调解协议和行政处理结果等非讼救济方式的规定。在农业生态补偿纠纷发生之后，尤其是补偿对象之间发生利益冲突的时候，国家救济未必就是最佳的解决途径。应深化我国的谈判协议、调解协议和行政处理制度达到更好地维护群众利益和社会和谐的目标（邵江婷，2010）。
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第三节 完善科技体系保障
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一、完善科技支持制度
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农业生态补偿政策的建立、完善和实施需要大量的技术支撑。生态环境效益监测、计量、补偿三者互为关联。基于当前我国在森林生态环境效益监测、计量、补偿方面的研究现状，应进一步在生态环境效益的指标、监测手段、计量技术方法、补偿标准及机制等方面加强研究，应用GIS及现代科学手段，提出一整套切合实际、操作性强的技术体系。
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二、完善农技推广体系建设
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农业环境保护与污染治理离不开科学技术的应用与支持，要增强农村环保科技支撑作用，完善农技推广体系建设。包括加强农村环境保护科研机构和研究队伍建设；构建设施齐全、功能完备、服务到位、充满活力的基层农技推广体系；建立基层农技推广体系建设投入的监督机制；通过财政补贴、税收优惠等政策引导农业生产经济组织、农业科研机构、教育机构等社会力量参与基层农技推广体系投入建设；加快农村地区农技推广服务站点建设，积极培育农民技术员队伍等。
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三、加强农业生态补偿的科技基础性工作
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许多国家的实践已经证明，科技基础性工作是保证标准的科学性和合理性，从而保证其可操作性和效力的基础。各地区应在大量调查研究和系统的田间试验基础上，根据本地自然和农村经济、社会条件，制定本地区的标准。对轮作类型、耕作方式、施肥方式、施肥时期、采用技术、肥料品种、肥料用量等农业生产技术措施、畜禽场农田配置、畜禽粪便贮放设施等提出具体可行的技术规范。可采取边研究、边制定，逐步完善的方式，先就已经清楚的问题制定针对性改进措施和技术标准，同时，加强各项相关研究工作，不断充实和改进，直至形成比较完整的环境安全的农业生产技术标准体系（王京梅等，2007）。
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四、加大农业科研投入和技术推广力度
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（一）要大力推广科学施肥
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推广测土配方施肥，农技部门要对不同地域、不同类型耕地、不同作物的具体情况进行系统化的精准施肥技术加强研究；加强控缓释肥的研究；引导农户改进施肥方法，如氮肥深施技术等。
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（二）要大力研究开发和推广生态农药和生物防治技术
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现有生态农药由于价格高、见效慢而不被农民广泛使用。许多农民之所以使用高毒杀虫剂，主要是因为其“价格便宜，药效好”。因此，要进一步加大新产品的研究开发（包括对现有的生态农药进行改进），努力开发出高效、低毒、低残留、低成本的生态农药，并加强推广力度。
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（三）要大力研发和推广农业生产废弃物利用技术
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要大力研究开发和推广畜禽粪便堆积发酵和沼气采集利用技术、农作物秸秆发酵和沼气采集利用技术、防止农业废弃物病原微生物及寄生虫传播技术、将大型畜禽养殖场畜禽粪便加工成有机肥技术等农业生产废弃物利用技术（李先，2007）。深化对农村能源开发利用技术、免耕农业技术、轮作技术等环境友好型技术的研究。
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第四节 完善组织监管保障
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一、建立健全生态补偿组织管理体系
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（一）建立补偿政策制定机构
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我国的农业生态补偿和环境管理分别涉及环保、发改委、农业、林业、国土、水利等部门，并且这种部门分头管理的格局短期内难以有根本性变化，因此可以首先考虑建立领导小组协调机制和联席会议制度，负责农业生态补偿政策的协调和衔接（王军等，2006）。
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（二）建立政策实施管理机构
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建议由农业行政部门作为农业生态补偿的具体实施主体。具体职能包括政策执行的监督和反馈、政策实施效果评价研究等。
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二、充分发挥社会中间层和农民的监督权
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（一）要充分保障社会中间层的监督权利
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社会中间层具有公益性、非营利性和民间性的特点，在农业生态补偿监督工作中能够更好地坚持公正原则，更容易取得广大农民的信任，这有利于充分发挥对政府的监督和协调农民、政府和其他社会阶层的利益平衡的作用。同时，建立健全农业生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。
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（二）要强化农民主体的监督
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农民有权对农业生态补偿工作进行监督，并有权对一切违反相关法律规定挪用、滥用、贪占农业生态补偿资金的行为提出批评、检举和举报等。
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三、完善生态补偿资金监管制度
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（一）建立社会公众对农业生态补偿资金的监督管理制度
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确保生态补偿资金的到位发放是稳定生态补偿成效的保障，发放补偿金进行补偿时，采取监督措施和配套制度，要确保将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中。
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（二）完善农业生态补偿基金的专业管理制度
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通过组建专业规范的基金管理公司和先进的基金管理队伍，对生态补偿资金进行使用与管理。
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（三）建立补偿资金的集中管理制度
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建议将这些政府部门分散掌握和使用的各类补偿资金相对集中管理，以便于管理与监督，提高其使用效率。
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（四）建立生态补偿资金使用绩效考评制度
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实行生态补偿资金接受地年度生态补偿实施情况的报告制度和部门年度审计制度。对生态补偿机制的运行实施全方位的核查审计监督，确保生态补偿资金的足额征收、合理发放和专款专用。
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第五节 完善配套措施保障
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一、依托项目实施农业生态补偿
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（一）休耕生态补偿项目
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休耕是保持土壤质量、恢复地力、减少病虫害、减少农业污染以及增强农产品安全性的重要手段，可以保护粮食生产能力，培育粮食生产潜力和可持续性。休耕的重点应该是那些复种指数高的地块，水土流失较为严重的地块，灌溉压力特别大的地块。休耕的比例以10%为宜，休耕的时间一般应在1～3年之间，以1年期为主，10年为一个周期，应该休耕的地块基本保证休耕一遍（牛纪华等，2009）。
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产地环境对农产品质量有着直接影响，为确保农产品质量安全，我国2006年颁布实施的《农产品质量安全法》中，提出要将不符合产地环境质量要求的区域划定为禁止生产区，禁止在禁产区里进行食用农产品的生产。目前特定禁产区划分试点工作已经完成，但在禁产区划分过程中遇到的生态补偿问题已经暴露出来，如何保护农民的利益，维护农民因禁产区划分造成的经济损失，恢复禁产区的生产能力，保护产地生态环境，建立一套行之有效的农产品禁止生产区生态补偿机制已经迫在眉睫。
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划分特定禁产区虽然是国家出于农产品质量安全考虑而制定的政策，但从某种意义上说，禁产区的农户同时也成为保护农业产地生态环境、恢复产地生产能力行为的利益受损者。由于产地环境遭到破坏，农地原有用途发生了改变，使本来种植某类农作物（如蔬菜）的农地，出于农产品质量安全考虑而不能种植该类作物或者需要改种其他作物，甚至不能种植农作物，从而导致农地原有经济效益减少或丧失[2]，从而在一定程度上变相造成农业生产成本上升。因此，应在特定禁产区适时实施对受损农户的利益补偿，即农业生态补偿。
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（二）免耕生态补偿项目
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免耕（No-Tilfage）是保护性耕作的一种措施，主要目的是防止土壤侵蚀[3]。免耕耕作方式是一种生态环境保护措施，同许多其他农业生态环境保护项目一样，应纳入到农业生态补偿项目的范畴。在北京地区有些村镇对免耕已经给予了一定补偿。根据农业部计划，在“十一五”期间，各地要把免耕栽培技术作为建设资源节约型、环境友好型社会和实现农业可持续发展的重要措施，争取列入国家和省（区、市）重大农业技术推广项目，给予必要的财政经费支持，积极探索“技术补贴+生态补偿”道路。
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中国农科院作物所教授张卫建提出，根据我国的国情，在补贴方向上，应注意把对粮食安全、农民增收的倾斜同建立农业生态补偿机制结合起来。比如，联合国一项最新研究发现，农业温室气体排放占全球温室气体排放总量的12%，其中水稻种植和稻田过量使用氮肥所排放的甲烷和氧化亚氮等是主要来源。因此，对开展节能减排耕作的地区，应由农业、环保等部门对当地的生态环境效应进行综合监测和评价，按照新耕作模式对温室气体减排和土壤有机碳提升的效果，确定补贴幅度。同时，还可以通过财政补贴，鼓励、引导涉农企业生产销售适应节能减排性的农业投入品和农机具，促进节能减排耕作技术的推广应用。在2010年的国家农业补贴中，土壤有机质提升和耕地深松补贴是两个内容特别的新增项目。这表明，对农田生态的补偿开始进入农业补贴范畴[4]。
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在免耕农业生态补偿中，建议受偿方为农户和地方政府。免耕的实施需要农民的支持和大量的农机具支撑，如缺少任何一项都会增加免耕实施与推广的难度。免耕生态补偿的一个重要补偿对象是农户，补偿方式应为经济补偿和技术补偿。对于免耕的经济补偿部分，主要是以资金补偿的方式推进传统耕作转变为免耕方式，并且对农户由于免耕而带来的经济损失予以补偿等。免耕补偿的技术补偿应该是保证免耕体系的全部实施，包括：耕作全过程、农机具使用与维护、杂草控制等技术咨询、培训与指导；种子改良、除草剂的开发等过程的科技投入；技术人才配备和技术开发与培训等。免耕生态补偿的另一个补偿对象是地方政府，免耕实施的最大支撑条件是必须有先进的易操作的免耕农机具，补偿方式也应采用经济补偿和技术补偿，即对地方政府购置农机具进行经济补偿，对农机具的维护和使用进行技术支持。
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（三）化肥和农药减施生态补偿项目
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通过生物农药和生物有机肥的推广使用，达到有毒有害农药的减施。对化肥、农药污染控制补偿途径如下：
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1.规划化肥、农药的敏感使用区和适宜使用区。借鉴欧盟做法，对不同地区化肥、农药施用污染水平进行划分，在此基础上规划化肥、农药施用的敏感使用区和适宜使用区。对于化肥施用的敏感使用区如城市饮用水源地周围、江河源头等地，可通过政府直接管制规范农业生产行为，明确严格规定该地可施用的肥料种类、施肥结构、施肥数量。补偿内容主要有：对生产者造成的经济损失等给予补偿；对造成污染行为的单位或个人实施处罚，如标准不等的罚款；对造成较大污染的单位或个人追究其法律责任。
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2.支持替代肥料和替代农药品种的研究、生产及销售。化肥、农药在保证农业增长、实现粮食安全中起着不可替代的作用。政府可采取对农民使用有机肥料等进行补贴，调动农民使用生态农药和生态肥料的积极性，从而实现农业生产方式的转变。国家或地方政府可从替代肥料生产、销售两个环节入手，通过政策优惠、价格补贴、税费优惠等补偿途径，促进替代肥料的生产和使用。应加强对高效、低毒、低残留农药等安全农药的开发、生产和销售支持及对高毒、高残留农药使用的控制等。
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3.推广替代性施肥技术。替代型施肥技术包括平衡施肥、化肥深施、配方施肥技术等，是近几年为调整施肥结构、提高肥料利用率研究出来的新型施肥技术。2005年农业部全面启动了测土配方施肥补贴资金试点项目。在财政部的大力支持下，2005年安排2亿元专项补贴资金，在全国选择200个产粮大县，开展测土配方施肥试点。200个项目试点县，测土配方施肥面积将达到533万公顷，辐射带动1333万公顷；肥料利用率可提高3～5个百分点，平均每亩节本增效20～50元，总节本增效40亿元以上[5]。
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（四）畜禽粪便资源化利用生态补偿项目
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主要是针对集约化养殖的养殖户进行的补偿，比如沼气工程的实施。只要养殖户采用环境友好型资源节约型技术，生产达到资源化利用的要求，政府就给予一定的政策支持和奖励或者补贴。补贴可以采用所需建设材料和设备的购置费用的资金补贴与实物补贴相结合的方式。农业畜禽粪便污染控制补偿可以从以下几个方面实施：
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1.支持大中型畜禽生态养殖场及畜禽粪便无害化处理设施建设。可以通过无息贷款、免税、加速折旧等途径推动大型养殖依照相关规定进行禽畜粪便处理。
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2.对于中小型养殖场、散养户小型养殖场、散养户提供粪便无害化处理技术支持。国家和地方政府可为小型养殖场、散养户提供畜禽粪便集中无害化处理与综合利用技术，如粪便干湿分离技术、设备，沼气发酵技术等[6]。具体补偿途径可以通过免费技术培训、免费提供设备、投资补助等。
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3.鼓励在大中型畜禽养殖场附近建设有机肥生产厂和循环经济开发基地。政府通过投资或提供无息、低息贷款等优惠政策，支持和鼓励在大中型畜禽养殖场附近兴建畜禽粪便处理加工厂和复合有机肥生产厂，对治理畜禽粪便污染、开发商品有机肥的企业，实行诸如减免税、贷款等方面的优惠政策。并通过补贴，使无害化有机肥能尽快地利用现有的肥料供销网络进入市场，降低商业有机肥市场销售价格，增加有机肥的市场竞争力，引导农民多施用无害化有机肥。
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（五）秸秆综合利用生态补偿项目
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秸秆综合利用生态补偿项目可采用实物补贴的方式给予补贴，如稻田保护性耕作以秸秆催腐微生物制剂实物进行补贴，秸秆粉碎还田则采用还田面积直接给予补贴等。
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1.加强秸秆还田技术推广和支持。政府积极提供粉碎还田设备和还田途径，对于秸秆全量还田的农户，应给予相应的补贴，补偿其还田过程中的运输费用和劳务费用等，同时可激励农户参与到农业污染控制中来。
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2.支持秸秆能源化利用开发。国家和地方政府应从政府层面通过资金支持促进作物秸秆的资源化利用开发，减少环境污染。
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（六）废弃农膜回收利用生态补偿项目
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应从替代农膜使用、废弃农膜处理两方面着手实施生态补偿。
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1.替代农膜的研发支持及补贴推广。国家和地方政府应加大对替代性农膜产品的研究、开发经费投入，对替代农业研发有突出贡献的企业、个人从财政、税收等方面予以优惠，以示奖励；通过对替代农膜研发资金支持、原料免税、生产设备免税等优惠政策鼓励替代农膜生产；在销售上对替代农膜实施价格补贴宣传，鼓励农民采用替代农膜进行农业生产，降低传统农膜使用量。
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2.完善农膜回收制度。在政策层面上制定农膜回收的有关政策、规章、制度等；地方政府可以出面以一定金额回收废弃农膜等。
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3.加强对废弃农膜无害化处理研发支持。国家和各级政府应鼓励企业、单位或个人加强废弃农膜无害化处理研究，通过转化利用、微生物降解等多种途径对废弃农膜进行降解研究，加大科研经费投入并实行奖励机制等。
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二、科学规划逐步扩展农业生态补偿范围
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（一）确定优先补偿项目
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可将农业生态环境效益显著且具有较强操作性的项目确定为优先补偿项目，率先在全国范围内实施。这主要是综合考虑补偿的紧迫性和可操作性两个方面。建议重点实施以下项目：一是退耕项目。退耕还林等生态建设工程对生态环境的治理和恢复非常重要，应该作为优先项目继续做好后续补偿工作。二是秸秆综合利用生态补偿项目。三是畜禽粪便资源化利用生态补偿项目。四是农业投入品废弃物回收利用生态补偿项目。五是绿色农产品的开发与认证项目。绿色农产品（包括无公害农产品、有机食品、绿色食品等）开发与发展对于生态环境保护、污染防治和农产品质量安全都具有重要作用，具有较强的操作性，应列为优先补偿项目。
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（二）确定可选补偿项目
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由于不同地区的经济发展水平和生态环境状况存在差异，需要根据具体情况同时考虑技术与资金的约束选择实施相应的生态建设项目进行补偿。建议重点实施以下项目：一是化肥和农药减施生态补偿项目。目前我国农业污染问题相当严重，已经成为影响农业可持续发展的最大障碍之一，通过生物农药和生物有机肥的推广使用，达到有毒有害农药的减施，理应成为优先补偿项目，但是实施起来非常困难。主要是由于农业污染监测、污染损害的量化、污染者及其责任的认定还存在技术上的难题。因此，可以把农业污染控制生态补偿列为可选补偿项目，选择在一些污染严重地区尝试进行。二是休耕项目和免耕项目。鉴于休耕和免耕项目对于地域地理条件和经济发展的特殊要求，建议列为可选补偿项目。
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三、开展农业生态补偿示范区和试点工作
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针对上述已开展项目地区间发展不平衡的情况，可选择实施已获得的成功实践经验和模式来开展农业生态补偿工作，继续加大示范区生态补偿建设和投入力度，严格按照各区域自身发展特点，探索有效的补偿措施，进一步细化科学合理的补偿标准，逐步实现农业生态补偿各方面产出，即“三大效益”的共赢，使农业生态补偿机制深入贯彻、稳固普及。同时，以点带面，促进全国农业生态补偿政策实施的进一步完善。我国在2009年实施“中国—欧盟农业可持续发展与生态补偿政策研究”项目，在天津市宝坻区、安徽省桐城市、云南省大理州和江苏省苏州市四地建立了农业生态补偿示范点。我国以此项目为平台，在河北省、天津市、上海市、苏州市开展了一系列设施环境友好技术试验示范，并出台了相关农业生态补偿配套政策，在示范区周边地区及全国多个省市进行了辐射带动和推广，起到了广泛的示范作用（详见附录D）。
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对于未开展的农业生态补偿项目，不同地区生态环境破坏或恶化的程度不同，也要根据实际情况量力而行，先易后难，集中开展最可能取得效果的工作。可首先在“菜篮子”基地和粮食主产区选择一定数量的县开展深入的研究与试点示范，引导各地开展生态农业示范建设。对于特定禁产区生态补偿项目，可选择禁产地区开展生态补偿试点工作，做到先试点后推广，从而促进补偿工作健康有序发展。同时根据各地实际情况，研究建立农业生态补偿标准、资金来源、补偿渠道、核算方法、补偿方式等，为建立科学化的农业生态补偿制度提供理论、实践和技术支撑。对于农业污染控制补偿项目，可首先选择在东部发达地区开展试点工作，因为东部发达地区农业污染问题更为突出，经济和技术实力较强。而在西部地区由于其水土流失问题更为严重，应把小流域综合治理、保护性耕作等项目列为补偿的重点。
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四、完善农业生态标记制度
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我国农业生态标记制度主要体现为农产品的生态认证与环境标识制度。农产品认证包括无公害农产品、绿色食品、有机产品及农产品地理标志认证，对于符合无公害要求的农产品粘贴环境标签，而产品认证通常需要进行产地环境监测和产品质量检测，需要支付一定的费用，农产品的认证及标识的使用也会产生相应费用。因此，应对经过农产品认证并具有环境标识的农户给予补贴，并适当抬高这类产品的市场价格。如北京市政府对于获得绿色食品证书的企业和部门，认证费用的50%由市政府直接给予奖励和补贴；凡取得有机食品转换证书的，认证费用由市政府给予100%的奖励和补贴。此外，北京市还将鼓励新农村建设试点村培育农产品品牌[7]。这样可以将农民采用的环保型生产方式与其经济利益挂钩，利用经济利益的驱动力量引导农民主动采取对环境有益的行为。可以借鉴韩国推行的环境友好型直接支付制度，在把农产品分为若干生态等级的基础上，制定出各类农产品应达到的要求以及应给予的补贴标准。只有通过了环境友好型农产品认证的农户，才能成为政府财政补贴的对象。如果农户的农产品未能通过认证，则根据具体情况上缴补贴。这种直接支付制度不仅能减少农民为获得更多补贴而盲目开垦荒地，使农民将精力放在提高农产品的质量上，而且还可以通过认证制度区分开农产品的等级，使优质农产品在市场上具有竞争力，从而增加农户的收益，实现农民增收与环境保护的目的。
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我国应进一步建立健全农产品生态认证与环境标识制度，建议在以下几个方面加以完善：
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1.进一步健全农产品质量标准体系。一方面对已有的标准根据科技发展水平和质量安全需要及时修订，另一方面要重点制定新类别农产品的生产技术要求和操作规程，使农产品质量标准体系逐步得以完善。
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2.进一步完善相关农业技术体系。包括加强生态农业技术的研发和加强农产品质量安全检验检测技术的研发。目前，检验检测技术和相关设备落后，缺乏快速、简便、高效的检验检测设备和技术，因而还需强化这方面的研究（金京淑，2011）。
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3.继续加强认证管理体制。在认证过程中，一是要对申请主体的资格和类型进行严格审核；二是在受理认证申请后，强化材料审核、认证现场检查的监督和抽查等。从目前现实状况来看，存在监管工作不到位的问题，应加强管理，特别是一次认证多年使用认证标志的情况。
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4.培育生态认证产品市场。一是加强消费者对生态认证产品的认知。政府和企业应充分利用各种平台大力宣传推介生态认证产品，使消费者认可认证产品并愿意支付较高的价格。二是利用价格机制刺激生产者的生态产品认证行为。如果生产者能够获得相关评定证明，证实其提供的农产品符合相关质量标准要求，将会获得较高的价格或提高销售量，满足其经济利益需求。目前，在一些地方，龙头企业和农民专业合作组织正在成为农产品生态认证（包括绿色食品、有机食品等高等级的认证）的主要投资者。
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五、加强农业生态补偿基础理论研究
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与其他类型的生态补偿比较，我国农业生态补偿基础理论研究相对薄弱。应明确农业生态补偿的性质、功能与特点等，为制定农业生态补偿政策提供理论依据。
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农业生态系统服务价值理论是农业生态补偿的基本理论之一，是确定补偿标准的理论依据，而农业可持续发展和农业生态资本保值增值是生态补偿的最终目的。尽管部分学者已对农业生态系统服务功能的内涵和外延、服务价值评估、服务功能的形成机理等问题进行了初步研究，并取得了一定的进展，但是目前为止，在农业生态系统服务价值评估指标体系及评估方法、农业生态服务“溢出”部分量化、农业生态服务功能可持续利用对策等方面仍未形成统一的理论。
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农业生态补偿标准的测算是建立农业生态补偿机制的核心问题，也是难点所在，应加强对农业生态补偿标准的理论和实践研究。应借鉴国际生态系统服务功能研究的思路与方法，对农业生态系统的服务功能进行定量估算，应依据国内外森林生态补偿和流域生态补偿标准测算等的相关研究成果，并结合农业生态补偿自身特点及当地经济条件和支付者能力等，加强对农业生态补偿标准的科学评估、测算等方面的深入研究和探讨。
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六、加强农业生态环境保护的宣传教育培训工作
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实施农业生态补偿不仅需要政府的引导，还需要全民环保意识的提高及生态补偿理念的推广，进而提高全民的参与意识和参与能力。因此，需要通过多种途径和手段加强农业环境保护的宣传和教育力度，加强对生态补偿的重要性、紧迫性和生态有价等知识理念的宣传，全面提高各地区领导层、各级组织以及公众对生态补偿的认知程度，纠正以牺牲生态环境为代价实现短期利益的错误认识和行为，增强公众的维权意识，使其能自觉进行生态补偿或对生态补偿工作的执行进行监督。
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1.加强对农户的环保宣传教育与技术培训，提高农民环保意识。在对农户进行技术培训的过程中，注重对农户的生态教育，促进农户环境生态意识的提高，使农户在自觉执行有关规定的同时，积极尝试对环境更为友好的农业生产方式。
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2.加强基层农技推广技术人员的环保意识教育。加强基层农技推广技术人员的环保意识教育，增强环保责任感，使其能够在开展农技推广服务时，也能够大力宣传农业环保工作，形成一支稳定的、遍布城乡的农业环保宣传队伍和农业面源污染防治的指导推动力量。
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3.加强宣传，提高公众环境意识。通过科普和大众媒体加强教育和培训，强化全民生态环境保护意识，倡导绿色文明的生活方式，树立绿色环保观念，推行绿色消费，追求人与自然的和谐。
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七、建立利益相关方广泛参与的运行机制
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农业生态补偿中的利益相关方包括政府、企事业单位和农民，其中农民是主要的补偿对象，也是最核心的利益相关方。在农业生态补偿政策制定和实施过程中，必须建立保障各利益相关方广泛参与的运行机制。
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1.在制定生态补偿方案的过程中应保障相关利益群体的广泛参与。合理、适当的生态补偿方案必定是反映大众的普遍要求，符合群体利益要求的，这样的生态补偿方案必须要有相关利益群体的广泛参与。如果没有相关利益群体的真正参与，制定出的补偿方案则很可能无法实施，或者不能达到实施的目的。而且，确保相关利益群体的广泛参与还可以增强补偿方案实施的能动性，减少实施阻力，提高补偿方案的实效。
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2.建立农业生态补偿的信息公开和反馈机制。通过此机制，政府部门向公众详尽地描述农业环境恶化程度及其影响；明确环境目标及其拟采取的政策措施；公布政策措施的可行性分析结果，并根据公众的反馈意见修订和完善补偿政策。
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3.建立农业生态补偿评估和执行监督机制。要加强利益相关者在补偿过程中的实质性参与及监督权的行使，尤其要重视维护农户的监督权，并能够从农民的角度对补偿政策效果进行评价。
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八、建立统筹城乡发展的环保政策
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当前，我国已到了城市支持乡村、工业反哺农业的关键时期，政府应建立城市对农村帮扶、工业对农业支持的农村环境保护新政策。统筹城乡视角下的农村生态环境建设，首先要求打破城乡二元环境结构，用城乡统筹的思路加强农村生态环境建设，彻底改变长期以来重城市轻农村的环境治理倾向，把农村的生态环境建设放到与城市生态环境同等重要的位置上来。
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1.完善农村环保机构设置。鉴于农村环境问题的日益凸显，县级环保部门对农村环境问题管理不到位以及农村具有执法权的环保部门的缺失，建议成立专门的乡镇管理机构。该乡镇管理机构应垂直于县一级环保机构，与当地政府独立开来，接受上一级机构的管辖和监督，具有独立的执法权。
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2.加大农村环保资金投入。各级政府应该像对城市环境治理那样拿出专项费用用于农村的环境保护设施建设和环境保护投入，使得农村环境保护投入有基本保证。
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3.将环境治理成效纳入城乡干部政绩考核体系中。当前的城乡干部政绩考核体系存在一个很大的相同点是过于偏重经济发展的内容，把GDP作为考核政绩的主要标准，忽略了环境保护和协调经济、社会、环境发展的内容。因此，应当将农村环境保护考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP 核算和考评标准体系。通过制定合理的考核评价标准和制度，对农村污染治理、生态保护的成效进行认真评估，体现奖优罚劣的原则。要建立责任追究制度，加强对农村环保资金使用的绩效评价和监督检查，确保资金真正投入到环保项目上，解决影响群众生产生活的突出环境问题，使农村环境不断得到改善。
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第八章 结论
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