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前言
附录
附录1 农户信贷情况及小额信贷需求调查问卷
一、基本情况
1.您的年龄是（按周岁算）：
A.18～29岁 B.30～39岁 C.40～49岁 D.50岁以上
2.您的性别：
A.男 B.女
3.您的教育程度：
A.不识字 B.小学 C.初中
D.高中、职高或中专 E.大专及大专以上
4.您家共有几口人（），其中有几个孩子读书（），有几人在外打工（）。
5.您是村干部吗？
A.是 B.不是
6.请问您有没有手艺？
A.有B.没有
7.若有，是什么手艺________。
二、经济情况
8.您家的净资产为（房产和土地排除在外）：
A.0.5万元以下 B.0.5万～1万元 C.1万～2万元
D.2万～3万元E.3万～5万元F.5万～10万元
G.10万元以上
9.您的家庭收入主要来源为：
A.种粮 B.种菜、果
C.养殖业D.外出务工
E.就地企业务工 F.其他来源________
10.您家的年均纯收入为：
A.5000元以下B.5001～10000元
C.10001～20000元D.20001～30000元
E.30001～50000元F.50000元以上
11.您家有多少亩田地：_________亩
12.您家属于哪种类型的农户：
A.纯农户（农业收入占到家庭总收入的80%以上）
B.农兼户（农业收入占家庭总收入的比例介于50%～80%）
C.兼农户（非农业收入占家庭总收入的比例介于50%～80%）
D.非农户（非农收入占到家庭总收入的80%以上）
三、融资情况
13.过去两年您借过钱吗？
A.是 B.否
14.若有是从哪儿借的（可多选）：
A.私人有息借款 B.银行
C.向亲戚朋友借D.农村信用社
E.邮政储蓄 E.其他________
15.您一般的借款数额是________。
16.您一般的借款利率是________。
17.您一般的借款用途是：
A.建房B.医疗 C.学费
D.婚丧E.农业生产F.非农业生产
18.您一般的借款期限是________。
19.您一般的借款方式是：
A.抵押借款B.信用借款
C.担保借款 D.其他________
20.您大多按时还款吗？
A.是B.否
21.借款后您觉得还款压力大吗？
A.是B.否
22.借款后您觉得有还款监督吗？
A.是B.否
23.您无法按时还款的原因一般是________。
24.您无法按时还款，借贷对象会采取的措施是________。
25.您认为农村信用社在小额贷款中存在的主要问题是：
A.额度太小B.期限太短
C.抵押、公证等额外费用太高，手续较为烦琐
D.审批效率较低 E.农信社贷款利率偏高
26.您对农村信用社在贷款中服务态度的评价是：
A.满意B.比较满意 C.需要改善
27.您对农村金融市场的评价是：
A.很好B.一般C.较差
28.您在未来一年有小额贷款需求吗？
A.有B.没有
29.想要借钱或贷款的主要用途：
A.生产用途如买种子、化肥、农具、牲畜等
B.子女上学 C.婚丧嫁娶
D.做生意E.盖房子
F.看病 G.其他________
30.您感觉向银行或信用社进行小额贷款容易还是难？
A.容易B.难
为什么________________
31.若向银行或信用社进行小额贷款，您最希望用以下哪种
方式担保：
A.组联保B.亲戚朋友担保
C.财产抵押D.存单抵押
E.房产抵押F.土地抵押
32.您愿意每次贷款的额度是：
A.5000元以下 B.5000～10000元
C.10000～30000元 D.30000～50000元
E.50000～100000元F.100000元以上
33.是否希望更多的金融组织开展农村小额信贷的业务？
A.赞成B.无所谓C.反对
34.您期望小额贷款的期限为：
A.1年以下B.1～3年
C.3～5年D.5年以上
35.你是否知道当地的存贷款利率？
A.知道B.不知道
36.您知道农户小额信贷政策吗？
A.知道B.不知道
37.你正在使用或以前用过农村小额信用贷款吗？
A.是B.否
38.您知道农村小额贷款的条件和程序吗？
A.知道B.不知道
39.您对农村小额贷款期望的年利率为：
A.5%以下B.5%～7%
C.7%～10%D.10%～15%E.15%以上
40.在现有利率下您是否愿意从银行或信用社多贷款？
A.是B.不是
41.假如利率降低，你是否愿意从银行或信用社多贷？
A.是B.不是
42.您期望的还款渠道为：
A.农业收入B.非农业收入
C.打工收入 D.其他________
43.当你需要小额信贷资金时，您考虑筹资渠道的顺序是：________（按顺序填写）
A.亲戚朋友 B.私人
C.银行D.农村信用社
E.小额信贷公司F.邮政储蓄
44.如果正规金融机构能提供简单、方便、快捷的小额贷款服务，你更愿意向谁贷款吗？
A.正规金融机构（银行、信用社、小额信贷公司、扶贫社）
B.私人借贷
45.您所在地有哪些金融网点？
A.农村信用社 B.农业银行
C.邮政储蓄D.小额信贷公司
46.您所在村是否为信用村？
A.是 B.不是
47.您所在村经济发达水平：
A.不发达B.一般 C.发达
48.您所在村是否在城郊？
A.是B.不是
49.您所在地区交通发达程度？
A.不发达B.一般 C.发达
50.您加入了（可多选）：
A.农信社B.某协会
C.合作经济组织
51.您的专业是：
A.务农B.个体工商户
C.私营企业主D.一般企业员工
E.其他________
52.您的兼业是：
A.务农B.打零工
C.办企业D.小买卖
E.其他________
53.您希望政府有何惠农的小额信贷政策（如政府贴息）________。
填写人地址：河北省________市________县________乡（镇）________村
填写日期：________年________月________日
附录2 农户小额信贷现状调查问卷
亲爱的朋友：
感谢您参与我们的问卷调查，我们承诺您所提供的信息完全是匿名的，不会给您带来任何影响。请您在问卷上回答您的真实想法，再次谢谢你的热心参与！
1.您单位是何种性质？
A.银行 B.农信社
C.邮政储蓄D.小额信贷公司
E.扶贫社 F.其他________
2.您单位从哪年开始办理农户小额信贷业务？农户小额信贷金额是多少？一年办理多少笔农户小额信贷业务？请按年份填在下面表格中（表格不够请自加表格）：
附表
3.您单位办理的农户小额贷款业务利率一般是多少________
4.您单位办理的农户小额贷款业务期限一般是多少________
5.您单位办理的农户小额贷款业务本息回收率情况，请填下表：
农户小额信用贷款统计表
6.您单位农户经济档案建档数为________户，剔除五保户和长期在外户，建档率达到了________%（占全地区农户总数百分比），评定信用农户________户，占全部农户的________%，其中一级、二级和三级信用户分别有________户、________户和________户，评定信用村________个，占辖内________个行政自然村的________%。
7.您单位办理的农户小额贷款对象一般是什么人？
A.普通种地农民 B.农业养殖大户
C.手工业者D.一般小贩 E.其他
8.农户小额贷款信用如何？
A.很好B.一般C.较差
9.农户小额贷款不能按时归还贷款的原因
A.经营不善、资金周转不灵
B.信用差C.债务纠纷
D.受国家宏观政策影响出现运营困难
10.您认为农户小额贷款存在的风险主要有：________
11.您认为可以弥补农户小额贷款风险损失的主要措施：
A.采取农业保险B.政府担保
C.提高利率，覆盖风险
12.农户小额信贷业务的贷款用途主要为（可多选）：
A.建房B.医疗 C.学费
D.婚丧E.农业生产F.非农业生产
13.农户小额信贷业务的贷款方式为
A.小组联保B.亲戚朋友担保
C.财产抵押D.存单抵押
E.房产抵押F.土地抵押
14.您单位采取何种方式宣传农户小额信贷业务________
15.您认为推广农户小额信贷业务的主要困难是________
16.您对农村现行金融体系的评价：
A.完善B.一般仍需改革
C.较差需改革
17.您对新开一些金融机构以支持“三农”发展的态度：
A.赞成B.反对C.无所谓
18.如果农户没有按期还款您一般会采取什么措施：________
19.您觉得农村信用社（农业银行、小额信贷组织）在农村融资中的作用如何，应如何加以改善：
20.您单位从事农户小额信贷业务的人员数量为________人。
21.您单位开展农户小额信贷业务有何好的经验：________________________
调查机构名称：________
被调查人员姓名：________职务：________
填写日期：________年________月________日
1 导论
1.1 问题的提出
进入21世纪，我国已经进入了一个新的发展阶段，即从总体小康建设向全面小康建设过渡的阶段。“十六大”报告确立了全面建设小康社会的目标，而实现这一目标，让每一个公民都能享受到真正的小康生活，问题的关键在农村。进入21世纪以后我国的综合实力和政府财力显著提高，中央提出要实行“工业反哺农业，城市支持农村”的战略转变。在此背景下，十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标和要求，明确提出“十一五”期间，解决好“三农”问题仍然是全党工作的重中之重，建设社会主义新农村是重大历史任务。社会主义新农村建设和解决“三农”问题是一致的，解决“三农”问题的具体工作就是推进新农村建设，加快社会主义新农村建设具有深远的历史意义和现实意义。社会主义新农村建设的内容丰富，是一个庞大的系统工程和一项艰巨而长期的任务。它体现了经济建设、政治建设，文化建设、社会建设的四位一体，是一个综合概念，不但涵盖了以往国家在处理城乡关系、解决“三农”问题等方面的政策内容，而且还赋予其新时期的建设内涵。
建设新农村是我国农村发展和改革进入新的历史阶段的必然选择，也是贯彻科学发展观，构建和谐社会的内在要求。从国内的现实情况来看，我国的社会主义新农村建设已经取得了一定的比较明显的成果，但依然存在后劲不足，资金支持严重匮乏，农村金融服务严重滞后等问题。相对于城市领域的金融改革，我国农村金融领域的改革却要滞后得多，现有农村金融制度安排仍不能满足农业和农村经济社会发展日益复杂和多层次、多元化的需求，农村金融问题甚至成为阻碍新农村建设和农村经济发展的桎梏。
农村金融系统虽然将支持农村经济社会发展作为其主要目标之一，却因为体制、运行机制及“非农”偏好等诸多原因而没有起到应有的作用。在农村金融市场上，一方面风险和信贷成本导致了信贷资源的使用成本极其高昂，农村信贷市场存在严重的供给抑制；另一方面小农经济和农业的弱质性使得农村信贷市场存在需求型抑制。这种双重抑制使得单纯从农村金融的供给或需求角度解决农村金融问题都难以实现预期效果。解决我国的农村金融问题，必须站在解决“三农”问题的战略高度，以促进农村经济发展、社会稳定和全面建设社会主义新农村为目的，结合我国农村金融的特殊性，进行以需求为导向的农村金融组织体系创新。
在我国新农村建设过程中，解决资源配置问题是解决“三农”问题的关键，农村金融制度作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，无疑已成为农村经济改革中的一个焦点。2005—2010连续六年的中央1号文件都提到要深化农村金融改革，积极推广农村小额信用贷款，培育发展小额信贷组织。这标志着我国农村金融改革已进入一个新的阶段，发展小额信贷已被提上政府工作日程，也将为农村小额信贷可持续发展带来良好的机遇。
十几年来，我国农村小额信贷的发展在反贫困和发展农村金融等方面取得了一定的成就，但仍处于发展的初级阶段。就目前的情况看，具有可持续发展潜力的涉及小额信贷活动的机构或项目主要有农村信用社（包括农村商业银行和农村合作银行）、农业银行、邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、城市商业银行、社会组织（NGO）小额信贷机构等。目前，外资机构也开始进入村镇银行和小额贷款公司领域，开展一些小额信贷项目，但进展并不快。
我国有13亿人口，其中有9亿农民，是传统的农业大国。我国的基尼系数已达到0.48，城乡差距3.33∶1，贫富差距日益扩大，收入不公平日益明显，存在大量的贫困人口。依照世行的贫困线标准，中国仍有2.54亿人口每天的花费少于国际最新贫困线，农村贫困人口占全国贫困人口的90%。尽管我国的农村地区更为贫困，但国家分权化的财政体制却持续地偏向城市。因此，我国的信贷扶贫事业任重而道远，实现全面小康最艰巨的任务在农村，没有农民的小康就没有全国人民的小康。对于因个人能力不同而造成的收入差距，国家可以通过社会保障和社会救济来保障困难群体的最低生活需要，但对于机会不平等而造成的收入差距就要改变制度安排，尽可能创造平等竞争的机会，否则既是严重不公，又会极大地阻碍发展和效率（高国希，2008）。消除贫困，为贫困人口提供参与经济建设的平等机会非常重要，这既是一个经济发展问题，又是一个关乎社会稳定与和谐社会建设的重要课题。所以积极发展小额信贷扶贫事业，为广大低收入群体寻求自我脱贫的发展之路势在必行。然而，农村小额信贷受制度、风险、环境等多种因素影响，在发展过程中出现了许多问题，其可持续性和有效性受到很大制约，难以满足新农村建设发展的需求。如何解决好这些问题，不仅关系到小额信贷机构的生存和发展，更关系到我国广大农民的切身利益。
目前，虽然学术界对农村小额信贷发展问题进行了比较广泛的研究，但基于新农村建设背景下关于小额信贷可持续发展问题的系统性研究成果却很少。鉴于此，本研究以社会主义新农村建设为时代背景，根据我国低收入群体小额信贷资金需求日益活跃，而农村金融体系不断弱化的实际情况，总结国内外小额信贷的发展的经验和教训，以农村小额信贷发展的可持续性和有效性为切入点，积极探索农村小额信贷的发展战略思路，深入探讨小额信贷如何持续有效地满足农村尤其贫困及低收入人群的金融需求，以期为新农村建设提供重要的资金支持，并提出具有针对性和可操作性的对策建议，为政府制定政策和决策提供可靠的参考依据，推动信贷扶贫事业的健康发展。
1.2 相关研究综述
1.2.1 关于新农村建设的研究
中华人民共和国成立之后不久，党中央、国务院曾经多次提出社会主义新农村建设的要求。1956年，全国人民代表大会审议通过高级农业生产合作社示范章程，这个章程当时是为了引导农民举办高级农业生产合作社。在通过审议这个章程的时候，中央领导同志就指出，这是关于建设社会主义新农村的一个重要的法规。到了1960年，党中央、国务院对于农业、农村发展提出了更高更全面的要求，1960年全国人民代表大会审议通过了《中国农业发展纲要》。当时主管农村工作的谭震林副总理向人民代表大会介绍这个《纲要》时指出，这个纲要是一个群众性纲领，它能够调动最广大群众的积极性来发展我国的农业，建设我国的社会主义新农村。从那以后党的很多重要文件多次提出过建设社会主义新农村。2005年10月十六届五中全会提出的新农村建设与以前的要求是一脉相承的。由于各种条件的变化，这次提出社会主义新农村建设有着鲜明的时代特征和特殊的背景条件。以前提出社会主义新农村，还是作为对一种未来的憧憬，作为一种号召性要求。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确了今后五年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标和要求，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。十六届五中全会提出的建设社会主义新农村，既是作为一个长远的发展目标，同时也作为当前的一项工作要求予以落实，所以跟过去相比有一些发展阶段上的差别（陈锡文，2009）。
中共中央 国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006年中央1号文件）和“十一五”规划又从8个方面对社会主义新农村建设作出了具体要求和部署；统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设，推进现代农业建设和发展，强化社会主义新农村建设的产业支撑，增加农业和农村投入，促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件和农村面貌，加快农村社会事业，培养社会主义新型农民；全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障，加强农村民主政治建设，完善社会主义新农村的乡村治理机制；加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设等。这对建设社会主义新农村的历史任务具有重要的指导意义。
党的十七大报告中明确提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，对新时期“三农”工作作出了重大部署，特别是以“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”为主题，对新时期“三农”工作的总体要求、目标道路、首要任务、重点工作等作了全面阐述。社会主义新农村建设既包括了农田、水利、科技等农业基础设施建设，也包括了路、电、水、气等生活设施及能源建设以及教育、卫生、文化等社会事业建设，既包括了村容村貌环境治理，也包括了以村民自治为主要内容的制度创新等。建设好社会主义新农村有利于提高农业综合生产能力，增加农民收入，有利于发展农村社会事业，缩小城乡差距，有利于改善农民生活环境，是建设现代农业的重要保障，是繁荣农村经济的根本途径，是构建和谐社会的主要内容和全面建设小康社会的重大举措。
关于探索如何推进社会主义新农村建设的研究成果很多，主要集中在新农村建设的定位、途径和对策等方面。王立胜（2008）从时间和空间维度对社会主义新农村建设进行了分析，并提出了切实可行的发展对策。曾菁华（2006）提出，建设社会主义新农村，只有大力推进以城乡一体化为目标的新一轮改革，还农村以公平的发展环境，让农业有公平的产业地位，给农民以公平的国民待遇，进一步解放和发展农村生产力，我国“三农”问题的解决才能真正走向坦途，社会主义新农村的建设才能顺利推进。并提出推进农村产权制度改革、推进农产品流通体制改革、推进农村土地征用制度改革、推进农村户籍制度改革、推进农村金融体制改革、推进农村劳动就业制度改革、推进农村社会保障制度改革、推进公共财政支农改革和推进乡镇综合改革等具体途径。周金堂（2006）指出县域是城市与乡村的结合，县域经济的发展是建设新农村和统筹城乡经济社会发展的重要基础，坚持以科学发展观为指导推进新农村建设，应当把发展县域经济作为重要抓手。郭晓鸣（2006）指出从根本上看，新农村建设的实质是对严重失衡的城乡利益关系进行合理调整，是对农村和农民长期历史欠账的合理补偿，应充分发挥农民在新农村建设中的主体作用。谢宝禄（2008）分析了新农村建设中“模式化”的表现及危害，提出要实现新农村建设又快又好地推进，关键在于从实际出发，因地制宜，量力而行，科学、理性、渐进地进行新农村建设，而不能搞“模式化”。
1.2.2 关于新农村建设中金融支持问题研究
关于新农村建设中金融支持问题的研究，主要集中在新农村建设中金融支持的作用、我国农村金融存在问题及对策、新农村建设中农村金融需求分析、农村金融体制改革等方面。孙保营（2008）指出建设社会主义新农村离不开金融的支持，新农村建设使得现行农村的生产方式、生活方式、管理方式发生了显著变化，对金融的新需求将会呈现出服务主体与服务内容两种重要的需求形式，农村金融需求呈现多元化趋势。应重新认识新农村建设对金融支持的新需求，最大限度地聚集城乡闲散资金，构建一个成熟、高效的农村金融支持体系，充分发挥金融在新农村建设中的作用。曾菁华（2006）提出建设社会主义新农村，必须推进农村金融体制改革，重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。王进诚（2006）指出农村资金供求失衡，资金外流严重，政策性农村金融机构支农职能发挥不充分，农村信用社孤军作战、力量不足，民间借贷活跃，但缺乏规范，金融创新和服务滞后等将不利于新农村建设。袁国红（2008）指出金融在社会主义新农村建设中有着举足轻重的作用，然而当前农村资金流失过多、农贷萎缩、农村金融机构锐减、农村金融品种单一不能满足农户需要等问题的存在，严重影响了金融对新农村建设的支持作用，提出建立多元化的竞争性金融机构体系、创新农村金融工具等对策建议。杨朝华、邓亚丽（2007）指出建设社会主义新农村的关键在于提高农民的收入，而提高农民收入的助推器是农村金融，农村金融改革与创新的重点在于运行机制，只有对现行的运行机制中不符合新农村建设要求的方面进行改革，农村金融才能更好地为新农村建设服务。并提出优化农村金融法律环境、农村金融产品多元化、实施农林土地金融制度等完善我国农村金融运行机制的对策。
在新农村建设的金融制度安排上，殷本杰（2006）认为长期以来，中国农村金融抑制相当严重，已经无法适应新农村建设的现实需求，而金融约束可以有效地修正金融抑制的许多缺陷，从而提高农村金融体系在新农村建设中的支农功能。唐双宁（2006）提出在防范风险的前提下充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融的合力作用，加大对农民、农业和农村的金融服务和支持力度是农村金融支持新农村建设的基本要求。周立（2006）认为新农村建设之所以要着力解决农村融资难题，原因在于农村金融市场的特殊性导致的农村金融市场发育中的市场逻辑未被认识和突破，导致农村金融市场自然发育状态下的“市场失灵”、“负外部性”以及“政府失灵”，必须进行反市场逻辑的操作，以彻底改变农村资金流向。
在实证研究方面，彭岚（2006）以江西省为对象研究了金融视角下新农村建设中的农民增收问题，认为目前金融在支持农村经济和农民增收的过程中所受制度约束与风险刚性的影响比较突出，农村金融资源的配置不论从总量还是从结构上看都有失均衡，金融边缘化现象加剧。并提出了新农村建设中促进农民增收的金融支持对策：稳步推进金融体制改革，增强金融支农后劲；加快大宗农产品期货市场建设；构建社会主义新农村新型保险体系；建立资金流动的监测与预警，实现农村资金稳步回流；构建风险补偿机制，优化农村金融生态环境。
1.2.3 关于农村小额信贷的研究
国外对于小额信贷的研究开始于20世纪70年代，发展中国家经济发展的实践证明小额信贷是缓解贫困、促进就业的有效方式。小额信贷作为一种新型的金融方式，已经引起了全世界的广泛关注。最早深入研究者及实践创始人是孟加拉国的穆罕默德·尤努斯博士，他创建的格莱珉模式一直被各国公认为发展小额信贷的基础模式，不同国家依照其本国的国情，在此基础上创建了适合本国发展的成功模式。鉴于其他一些国家将小额信贷项目作为一种扶贫手段开展得时间较早、服务人群较广，因而有关这方面的研究也较为透彻、全面、系统。外国学者研究的小额信贷多集中于非政府组织小额信贷机构，或者是像印度尼西亚人民银行这样专门从事小额信贷的银行，而对于中国政府组织和非政府组织并存的小额信贷模式则研究得很少。诸多研究成果认为国际上主要有四类比较有影响的小额信贷模式，即小组贷款模式、村镇银行模式、个人贷款模式和混合模式，目前均明显体现出商业化趋势。从小额信贷的目标差异上来看，主要分为制度主义和福利主义。
总结国外已经掌握的文献，大部分研究集中在小额信贷金融业务的发展上，国际学者对小额信贷的研究多集中在案例实证分析方面，在调查当地数据的基础上探讨小额信贷模式及其效应，具有很强的地域特征。
我国对小额信贷的研究和探讨始于1993年，由中国社会科学院农村发展研究所将GB模式引入开始。诸多研究成果主要集中于探讨小额信贷与小额信贷组织的概念及其核心机制、小额信贷的扶贫效果和作用、小额信贷的发展阶段和趋势、小额信贷的发展模式和试点经验总结、小额信贷发展过程中存在的问题及对策等领域。杜晓山、孙若梅（2000）认为，小额信贷是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。杜晓山（2004）认为当前中国小额信贷项目，根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为三大类型。第一类，主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨，主要依靠国际机构捐助或软贷款资金，以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目；第二类，主要是借助小额信贷服务这一金融工具，以实现2000年扶贫攻坚任务为宗旨，主要依靠国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，政府机构和金融机构（农业银行）为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目；第三类，农村信用社根据中央银行信贷扶持“三农”的要求，以农村信用社存款和央行再贷款为资金来源，在地方政府的配合下，开展对农户小额信用贷款和联保贷款。杜晓山（2005）指出，通过财政注资开展农村基础设施建设和发展乡镇龙头企业带动农业发展的“公司+农户”这类“间接”模式，对农村真正的贫困户促进效果并不明显，应发挥小额信贷反贫困和服务于广大农户的金融功能，加强规范和寻求适宜的监管方法，制定灵活的利率，提供培训和技术支持，从指导思想、政策、运行管理上，实现从补贴性小额信贷到持续性小额信贷的转变。孙若梅（2006）在长期对中国小额信贷发展的研究中指出我国的利率政策和市场特征决定着小额信贷机构没有增加收入的途径，加之压低成本要与保证贷款质量之间进行权衡，要做到“小额信贷双赢”困难重重。马春成（2005）认为由于传统模式的小额农贷受内、外部环境的双重制约，存在运行机制上的缺陷，与当前中国农村实际不相适应，在发展中逐步失去存在的土壤。因此，提出对小额农贷进行流程再造。
由以上分析可知，国内学者对于考虑在新农村建设的大背景下，结合我国长期以来的经济发展战略，对小额信贷业务在我国农村发展的宏观决策和政策支持方面进行深入研究的还很少。
1.2.4 关于农村小额信贷可持续发展研究
对于小额信贷的商业化和可持续发展方面，国外学者研究得比较深入。如Morduch指出，业绩良好的小额信贷机构同时也能最大限度地减轻贫困，是小额信贷的双赢命题。这一命题在世界小额信贷实践中被广泛传播，但并未得到逻辑上的以及现有的经验证据的充分证实。最重要的是，在同等的条件下，向许多人提供数额微小的贷款比向少数人提供大额贷款的成本要高得多，小额信贷的倡导者过于偏重金融发展目标，而忽略了其社会功效。对此，商业化小额信贷的倡导者Bhatt认为，在对小额信贷的争议中，人们倾向于将穷人贴上同一种标签，试图发现一种最好的模式来进行推广。但是，没有任何一种现成的模式能解决全世界不同穷人的发展需求。在这种情况下，小额信贷本身并不是适当的解决方案，应该寻求其他的发展战略，为穷人提供包括健康、医疗、扫盲、商业培训和咨询等在内的宽泛支持。小额信贷不必一定以最贫困的人作为目标群体，而可以为整个中下收入阶层服务。Ichter认为，大多数以储蓄—贷款为导向的项目既不能增进社会福利，也不能提高小型经营活动的经济效益。盈利动机会导致小额信贷机构放弃居住在偏远和自然条件恶劣的农村地区的人群，而转向接近商业活动和制造业中心的城市居民。AlexCounts和HarmiSobhan认为，世界上一些国家的小额信贷发展处于落后状态，这种情况与政策环境不利、财政基础不合适、机构的零售能力受限及在农业和农村发展上的投资不足四方面的因素有关。
在农村小额信贷的可持续性发展方面，国内也有很多学者进行了探讨。董积生（2003）指出农村信用社小额信贷的实施，在一定程度上缓解了农民贷款难问题，有力促进了农村经济发展。要使小额信贷可持续发展，必须解决农村信用社的经营动力、信贷中面临的违约风险以及信贷资金创造的收益是否会大于信贷投资成本等问题。郑振东等（2004）从经济学的角度对小额信贷进行成本收益核算，政府放松对开展小额信贷金融机构的管制，以及采取较高利率是小额信贷可持续发展的必要条件。刘文璞（2005）指出市场化的利率将有助于小额信贷的健康成长，利息的贴息性质可能导致严重的“寻租”行为，发展中国家的低利率常常会导致高违约率。张改清等（2002）肯定了制定补偿成本的利率对小额信贷的持续发展的重要作用并根据影响小额信贷利率水平有诸多的影响因素，综合考虑商行基准利率，国家扶贫贴息贷款利率和通货膨胀率，采用三种测算方法可作为确定小额信贷的利率的科学根据。李红（2009）介绍了小额信贷在中国的运作与信用状况，指出在运作过程中存在着农民还贷的风险，对小额信贷的风险管理作了分析，提出相关机构应该设计出更好地适应中国农村形势的小额信贷模式，为小额信贷在中国农村的可持续发展以及广大农民的脱贫贡献一份力量。
国内研究者认为小额信贷存在的问题主要表现在两个层面上，一是政策和管理的问题，二是运作机制的问题。关于小额信贷实现可持续发展是首先考虑机构的可持续性目标还是优先考虑扶贫目标，目前在学术界和实践界仍存在争议，本研究将对此问题进行深入研究。
1.3 基本概念的界定
1.3.1 小额信贷相关概念辨析
1.3.1.1 小额信贷
小额信贷是在扶贫到户项目实践过程中，成功发展起来的专向穷人和低收入人群及微型企业提供发展资金的一种融资方式。其概念在学术界不尽相同，具有代表性的观点可归纳如下：
小额信贷是一种向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的小额贷款并保持了高还贷率的扶贫到户方式（Morduch，1993）。
小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况。它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式。它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困（穆罕默德·尤努斯，1998）。
小额信贷是一种组织化、制度化的按照商业化原则经营的为穷人提供信贷服务的信贷方式（吴国宝，1998）。
通过特定的小额信贷机构为具有一定潜在负债能力的穷人提供信贷服务以帮助他们摆脱贫困的特殊信贷方式（国务院扶贫办小额信贷调研小组，1998）。
小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动（杜晓山，孙若梅，2000）。
小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求。因此，小额信贷机构的主要目标客户是低收入家庭（Bankakaemie International，2004）。
结合各种研究中对小额信贷的认识，本书对小额信贷的定义归纳如下：
小额信贷是一种为贫困者提供发展资金的融资方式，是指专向低收入群体和微型企业提供额度较小的持续信贷服务。小额信贷可以由商业银行、农村信用社等正规金融机构提供，也可以由专门的小额信贷机构提供。小额信贷既是一种信贷机制，同时又是一揽子金融产品，虽然其主要目标是扶贫，是一种扶贫手段，但从运作机制上看，其本质是一种金融服务，是为传统金融不能覆盖的广大有生产能力和愿望的低收入阶层提供稀缺的金融要素，使他们逐步摆脱贫困和加速发展，同时该小额信贷组织也能生存和发展。因此，小额信贷不仅仅是一种金融产品和服务，而是一个不同于传统的银行业的相对独立的行业。
1.3.1.2 小额信贷组织（或机构）
小额信贷组织又称小额信贷机构，目前国际上并没有统一的标准和定义。一般来讲，小额信贷组织（或机构）是指专门针对中低收入群体提供小额度信贷服务的商业机构或民间团体。按照业务经营的特点，小额信贷组织一般分为两类：福利性小额信贷组织和商业性小额信贷组织。最初的小额信贷大多从非政府组织（NGO）基于农村经济增长和削减贫困的社会试验开始，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金融服务如技术培训、教育、医疗等，来努力实现经济增长和减贫目标，这一类小额信贷组织为福利性小额信贷组织，又称为福利主义小额信贷组织。与此对应，另一类小额信贷组织则首先关注财务可持续性，并在财务可持续的基础上努力扩大业务覆盖率，来为更多的低收入人口提供金融服务，这一类小额信贷组织为商业性小额信贷组织，又被称为制度主义小额信贷组织。
两种小额信贷组织的发展模式虽然不尽相同（两种组织的区别见表1-1），但它们都包括两个共同的基本特征：第一，为大量低收入群体和微型企业提供金融服务，即小额信贷项目一定规模地展开和服务于特定目标群体层；第二，保证小额信贷组织的可持续发展。前者体现小额信贷组织的根本宗旨和本质特征，即服务于广大穷人及中低收入客户，为长期被金融边缘化的弱势群体提供以信贷手段实施的持续的扶贫服务；后者则是保证第一目标能否实现的物质基础和前提保障，若没有小额信贷组织的持续健康发展，信贷扶贫也只能是无源之水、无本之木。这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了小额信贷组织的完整要素。
1.3.1.3 微型金融
现在，小额信贷的概念在逐渐地向微型金融的概念转变。小额信贷是由英文单词“microcredit”翻译过来的，一般只包括信贷业务；而微型金融是由英文单词“microfinance”直译而来，不仅包括信贷业务，还包括储蓄、保险、支付等金融服务。从概念上说，小额信贷是微型金融的一个组成部分。20世纪90年代以来，“小额信贷”逐渐被“微型金融”取代。如今，传统的微型金融与更广泛意义上的金融体系之间的边界变得越来越模糊，一些国家，银行和其他商业组织已经进入微型金融行业，开始建立完全面向贫困人口的金融体系。
表1-1 两种小额信贷组织特征比较分析表
表1-1 两种小额信贷组织特征比较分析表（续）-1
1.3.1.4 普惠金融体系
与小额信贷和微型金融相联系的另一个概念就是“普惠金融体系”。普惠金融体系是联合国在2005国际小额信贷年推出的一个概念。2005年，联合国动员了很多专家，通过在线调查、专家深入访谈、合伙组织的研讨会等形式，起草了一本有关普惠金融体系的蓝皮书，并于2005年5月在日内瓦举行了全球关于普惠金融体系的启动大会。这本蓝皮书对普惠金融体系前景如此描绘：每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。它将具有以下特征：①家庭和企业可以用合理的价格获得的各种金融服务，包括储蓄、信贷、租借、代理、保险、养老金、兑付、地区和国际汇兑等；②健全的金融机构，应遵循有关内部管理制度，行业业绩标准，接受市场的监督，同时也需要健全的审慎监管；③金融和机构的持续性是指提供长期的金融服务；④要在金融领域形成竞争，为客户提供更高效和更多可供选择的金融服务。普惠金融体系是以小额信贷为核心，同时涉及微观、中观和宏观层面的农村金融政策“新方法”，强调应把具有可持续发展潜力的小额信贷纳入正规金融体系，从而把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入人口，纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。
1.3.2 可持续发展
可持续发展（Sustainable Development）是20世纪80年代提出的一个新概念，1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，定义可持续发展为“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”，得到了国际社会的广泛共识。换句话说，可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。
可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合概念。它是一种立足于环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。这并不是一般意义上所指的在时间和空间上的连续，而是特别强调环境承载能力和资源的永续利用对发展进程的重要性和必要性。可持续发展具有十分丰富的内涵。就其社会观而言，主张公平分配，既满足当代人又满足后代人的基本需求；就其经济观而言，主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济发展；就其自然观而言，主张人类与自然和谐相处。可持续发展的基本原则为公平性原则、持续性原则和共同性原则。
1.3.3 小额信贷可持续发展
小额信贷可持续发展有狭义和广义之分。狭义的小额信贷可持续发展是指组织机构本身提供的信贷服务所产生的收入能够覆盖其运营操作成本和资金成本，以保证其收入大于支出，即小额信贷组织的商业可持续。广义的小额信贷可持续发展则包括财务可持续与组织可持续两个方面。财务可持续是指小额信贷机构不需要外部提供特别资助的条件下实现自我生存和发展的能力，其又可分为操作可持续和经济可持续两个层面。操作可持续是指小额信贷机构的利息收入和其他收入能够覆盖机构非资金成本和直接资金成本的能力。在实现了操作上的可持续性后，小额信贷机构所获得的收入还不能完全支付资金成本，即它还没有能力从资金市场上按照市场利率进行直接融资来满足机构发展的需要。经济可持续就是指小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。达到了这个层次，小额信贷组织便不需要任何补贴，而且对小额信贷机构的投资可以获得一定的利润回报。组织可持续是指机构在工作人员的招聘、培训和使用方面能够独立运作，而不需要外界支持。组织可持续与财务可持续是相互统一的整体，前者以后者的存在为基本前提，而组织可持续的发展又为财务可持续的实现提供良好的基础。
人们经常有一个误解，就是把机构的可持续发展等同于机构财务上的自负盈亏，或者把财务上的自负盈亏理解为可持续发展的主要指标。这种误解常常导致对我国小额信贷可持续发展能力过于乐观的判断。本研究认为真正意义上的小额信贷可持续发展指标至少应包括以下几个方面。
（1）合法的专门经营小额信贷业务的机构
小额信贷作为一项服务于低收入群体的金融活动，需要一个具有独立性和长远目标的组织机构来运作，一个从一开始就没有独立性和长远打算的小额信贷机构是不可能发展出可持续的小额信贷的。同时，只有得到国家法律制度的许可，小额信贷机构才能大规模地开展业务活动，并以相关的法律保护其合法收益，才能谈及小额信贷的可持续发展。
（2）具有广阔的市场
在市场经济中，总会有相对贫困的一部分人。发达国家通常把最低收入人口作为扶贫对象。出于成本和运作方面的考虑，正规的商业银行永远不会对诸如农村的贫困户感兴趣，贫困户从金融市场获得信贷资源的能力有限。小额信贷正好弥补这一不足，其目标群体是贫困、有生产经营能力、在正规金融部门得不到所需金融服务的那部分人。
（3）财务自立
财务自立是指与上年同期相比，小额信贷机构能够创造足够收入，以弥补资金成本和其他相关成本，包括填补因呆账造成的损失。一个小额信贷机构，若其收入连续不足以弥补其运营成本、资金成本和填补呆账，其资金就会不断流失，即使有外部资金不断注入来抵消本金流失也无济于事。这意味着，小额信贷机构的收入必须等于或大于它的全部成本。由于其收入主要来源于利息，因而，从其贷款发放中获得的利息收入必须足以弥补其全部成本。
考虑小额信贷的可持续性时，对财务自立的传统看法是，当向小型经营活动和穷人放贷无利可图时，小额信贷是一种慈善行为。较大的管理成本、较高的拖欠率以及较低的贷款利率将使小额信贷不能在盈亏平衡点上方运行。隐含于这些看法背后的观点是为了保持小额信贷业务进行，要有源源不断的捐助资金注入，进一步延伸其观点，则意味着向小型经营活动提供贷款服务进一步扩张的前景极为有限，因为它依赖慈善资金的不断注入，而这看起来是不现实的。
（4）具有一支高素质的从业人员队伍，经营效率高
经营效率高意味着在聘用员工时对其数量和质量进行严格考查，以使其工作成效能像预期一样好。小额信贷能否成功，与其是否拥有一支责任感强富有献身精神的职工队伍有较大关系。不同于银行和其他大型金融机构，小额信贷机构工作人员对其工作的责任感和献身精神极为重要。如果经营效率低，将会导致贷款质量差，拖欠率高，结果是小额信贷的成本上升，收入下降，影响其可持续发展。
1.4 研究思路与内容
1.4.1 研究思路
本研究主要按以下基本思路进行研究（图1-1）。
图1-1 基本研究思路
1.4.2 研究内容
基于以上研究思路，本研究主要由八章构成，具体研究内容如下：
第一章为导论，简要论述了立题依据和研究意义，对国内外相关研究的进展进行综述，明确本书研究的切入点及研究思路和主要研究内容，界定小额信贷、小额信贷组织、小额信贷可持续发展、微型金融、普惠金融体系等有关概念内涵。
第二章为农村小额信贷在新农村建设中的功能金融学定位。首先介绍了新农村建设的背景及内涵，其次从功能金融学的角度，明确了农村金融的功能金融学定位，最后分析了小额信贷在新农村建设中的功能金融学定位，强调农村小额信贷的金融服务和资源调节功能，通过系统研究和科学分析，明确目前农村小额信贷服务的主要目标是满足中低收入群体和微型企业的金融需求，帮助贫困农户脱贫致富，最终为实现新农村建设终极目标提供信贷支持和服务。
第三章为农村小额信贷运行机制及其理论基础。首先从小额信贷目标客户及其识别、小额信贷组织机构设置和小额信贷运行机理分析等三个方面对小额信贷运行机制进行分析，介绍小额信贷作为一种金融创新产生的内在动力和其独特的运行机制。然后介绍了农业信贷补贴理论、农村金融市场理论、“不完全竞争性”理论等相关基础理论，并分析了这些理论对小额信贷发展的促进作用和重要影响。
第四章为农村小额信贷发展的国际经验与启示。详细介绍了孟加拉乡村银行模式、印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式、马来西亚的扶贫信贷模式、印度的小额信贷模式、玻利维亚阳光银行模式、埃及的国家开发银行等六种国际上比较成功的小额信贷模式，并从中得到有益的借鉴与启示。
第五章为我国农村小额信贷的发展概况。首先对我国小额信贷产生的背景、发展历程、主要类型及主要运作模式进行了阐述，然后介绍农村小额信贷发展现状，分析农村小额信贷发展的新特点，最后选取了12个不同模式的小额信贷案例进行实证研究，分析小额信贷发展中存在的问题和不足之处，同时总结成功的经验，并从中得到借鉴与启示。
第六章为新农村建设中小额信贷需求分析。通过实地考察、典型调查、抽样调查及问卷调查等手段，对河北省12个县16个村庄280个农户的借贷行为及小额信贷需求特征进行详细的描述，深刻总结分析农户小额信贷的借贷行为、需求特征及其影响因素，进而为小额信贷机构创新设计适合农户多样化信贷需求的多元化小额信贷产品提供参考和依据。
第七章为新农村建设中小额信贷供给分析。首先对我国小额信贷供给主体进行全面描述，然后分析农村小额信贷发展中存在的问题，深入剖析我国小额信贷可持续发展的制约因素。
第八章为我国小额信贷可持续发展的战略及对策建议。首先阐述了我国小额信贷可持续发展的指导思想和基本原则，然后提出了我国小额信贷可持续发展战略构想及实施路径，最后提出我国小额信贷可持续发展的对策建议。
1.5 研究方法
（1）运用比较分析法和个案分析法、规范分析与实证分析相结合
分析国内外农村小额信贷发展的经验和模式，通过对国外不同模式的比较分析和国内小额信贷案例的实证分析，从中发现问题并得到有益的借鉴与启示。
（2）运用典型调查法、抽样调查法和问卷调查法相结合
对河北省部分地区的农户小额信贷的需求情况进行了实地考察，并选取河北省不同经济发展水平的唐山、秦皇岛、廊坊、石家庄、保定、沧州等地区的农户进行小额信贷需求的问卷调查。根据抽样统计的一般原则，在各地区共抽取12个县16个村的280户发放调查问卷，对当地的农村经济社会发展状况、农户借贷行为、借贷意愿等进行问卷调查和访谈，获取第一手调查资料，进而对农户小额信贷需求特征及其影响因素进行详细的研究和描述。此外，对开展小额信贷的金融机构和小额信贷组织进行问卷调查和访谈，以便分析了解小额信贷的供给情况。
（3）运用定性分析和定量分析相结合
以定性分析的方法对中国农村小额信贷的基本概念、基本理论进行分析。为了更好地反映农村金融发展与农村经济发展的关系，本研究选取了1991—2006年全国农村信用社存贷款余额与农村第一产业GDP做回归分析，以定量分析的方法对获取的农户调查数据和小额信贷机构调查数据进行统计汇总，对农户小额信贷需求特征及其影响因素进行定量分析和详细的描述。
2 小额信贷在新农村建设中的功能金融学定位
2.1 新视角下的社会主义新农村建设
2.1.1 社会主义新农村建设提出的新背景
建设社会主义新农村不是一个新概念，20世纪50年代以来“建设社会主义新农村”这一提法就多次出现在中央文件中。1956年，全国人民代表大会审议通过《高级农业合作社示范章程》，当时中央领导同志就指出，这个章程是关于建设社会主义新农村的一个重要的法规。1960年，党中央、国务院对于农业、农村发展提出了更高更全面的要求，全国人民代表大会审议通过了《中国农业发展纲要》。当时主管农村工作的谭震林副总理向人民代表大会介绍这个《纲要》的时指出，这个纲要是一个群众性纲领，它能够调动最广大群众的积极性来发展我国的农业，建设我国的社会主义新农村。从那以后党的很多重要文件多次提出过建设社会主义新农村。
但在新的历史背景下，2005年党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村具有更为深远的意义和更加全面的要求，同时其与以前的要求也是一脉相承的。进入新世纪以来，我国总体进入了“以工促农、以城带乡”和由总体小康向全面建设小康社会过渡的新的发展阶段，在此背景下提出社会主义新农村建设有鲜明的时代特征，是时代发展和构建和谐社会的必然要求。当前我国全面建设小康社会的重点难点在农村，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安；没有农村的小康，就没有全社会的小康；没有农业的现代化，就没有国家的现代化。世界上许多国家在工业化有了一定发展基础之后都采取了工业支持农业、城市支持农村的发展战略。目前，我国国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，根据国际经验，我国现在已经跨入工业反哺农业的新阶段。因此，我国新农村建设重大战略性举措的实施恰逢其实。
2.1.2 社会主义新农村建设的新内涵
社会主义新农村是一个动态概念。从发展阶段上看，由上述可知，早在20世纪50年代就曾提出过“建设社会主义新农村”的目标，但十六届五中全会提出的社会主义新农村建设则具有更丰富的内涵和更全面的要求。
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这不仅是贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的迫切要求，而且是新形势下解决好“三农”问题，推进农村小康社会建设的现实途径。
社会主义新农村的“新”字，有着丰富而深刻的内涵，我们必须全面理解和把握。社会主义新农村全面综合反映社会文明进步的程度，不仅仅是一个村镇建设的问题，而且是一个村民发展的问题；不仅仅是一个经济建设的问题，而且是一个包括社会、政治、经济、科技、教育、文化、交通、人民生活、社会治安和社会保障等涉及社会生活方方面面的有机统一体，是农村社会综合发展程度的标志。现阶段建设社会主义新农村至少应体现“六个新”，即新的生产力和收入水平、新的农村居住环境、新的农村社会保障、新的农村文化教育、新的农村道德规范、新的农村村容村貌，也就是生产发展、经济繁荣、收入增加、生活安康、设施改善、环境整洁、生态良好、社会文明的农村。新农村建设的各项内容中，生产发展是中心，是实现其他要求的物质基础；生活宽裕是基本尺度；乡风文明和村容整洁体现了精神文明和人居环境的双重要求；管理民主则显示了对农民群众政治权利的尊重。
2.1.3 社会主义新农村建设与农村金融
农业和农村经济持续、健康、协调发展是社会主义新农村建设的动力之源。因此，建设社会主义新农村必须以坚持发展农村经济为中心，进一步解放和发展农村生产力，促进粮食生产稳定发展、农民持续增收，大力推广农业技术，创新农业经营方式，推进农业生产由传统农业向现代农业转变。因此，新农村建设可以理解为以经济建设为中心的全面的农村建设。推进新农村建设一定要坚持以经济建设为中心，在经济发展、农民收入增长的基础上，才能改变农村的面貌，也才可能持之以恒地搞下去。
金融作为现代经济的核心，在社会主义新农村建设的历史进程中，起着举足轻重的作用，农村金融在农业和农村产业结构的调整优化过程中，对促进农业产业化飞速发展、农村乡镇企业发展和小城镇建设、农民的生产和生活等方面作用非常显著。因此，农村金融状况的好坏在很大程度上影响着新农村建设的进程和发展。2007年2月21日，在中共中央 国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出“要加快推进农村金融改革和创新”。农村金融改革和支农服务的目标应是建立起一个能支持新农村建设和满足“三农”发展的金融体系。但是，当前金融业继续向大中城市收缩，改革中的农村信用社也出现“嫌贫爱富、离乡进城”的现象，邮政储蓄、保险公司多渠道吸储分流农村资金，严重影响了金融对新农村建设的支持作用。因此，我国农村金融发展的滞后一直是新农村建设中的一个棘手问题，现有的农村金融体系不能很好的满足新农村建设、农村经济和社会发展日益复杂和多层次、多元化的需求，已经严重制约了新农村建设的推进步伐，加快推动我国农村金融体系创新改革已迫在眉睫。为了支持新农村建设和解决“三农”问题，本研究认为，应该从全局的、长期的、动态的眼光来审视我国农村金融体系的改革创新，充分运用市场经济下的利益诱导机制，通过行之有效的政策扶持和引导，建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和其他形式农村金融机构等多种形式、定位合理、功能互补、充分竞争、广覆盖、可持续发展的多元化竞争性农村金融体系。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元。如不加快农村金融改革，农村金融将进一步制约新农村建设和“三农”发展。新农村建设关键在于发展农村经济和增加农民收入，这就需要大量的资金投入，而只靠财政资金是远远不够的，归根结底需要金融资金的投入和支持。
2.2 功能金融学理论基础
2.2.1 功能金融学理论的前期发展
传统的金融理论主要从金融机构的角度来着手研究金融体系，即所谓的机构金融观点。持有该观点的人认为，现存的金融市场活动主体及金融组织是既定的，并有与之相配套的金融规章和法律来规范各种组织的运行，现有的金融机构和监管部门都力图维持原有组织机构的稳定性。有关金融体系所有问题的解决，如商业银行不良资产和资本市场的系统风险等，都应在这种既定的框架下来解决，即使要牺牲效率也是值得的。上述观点存在的明显缺陷是当经营环境的变化以及这些组织机构赖以存在的基础技术以较快的速度进行革新时，银行、保险及证券类机构也在迅速变化和发展，由于与其相关法律和规章制度的制定滞后于其变化，金融组织的运行将会变得无效率。针对这一缺陷，R.Merton和Z.Bodie于1993年提出了功能主义金融观点（functionalperspective）理论。
功能金融理论具有两个假定，一是金融功能比金融机构更加稳定。R.Merton和Z.Bodie认为，随着时间的推移和区域的变化，金融功能的变化要小于金融机构的变化。从金融机构的纵向来看，以银行为例，现代商业银行的组织设置和机构布局与早期的货币代管机构相比，已经发生了翻天覆地的变化；从横向来看，处于不同地域的银行其组织设置也不同，但履行的功能却大致相同；二是金融功能优于组织机构。金融功能比金融的组织机构更加重要，只有机构不断创新和竞争才能最终使金融具有更强的功能和更高的效率。在前述假定前提下，R.Merton和Z.Bodie认为，从功能金融观点看，首先要确定金融体系应具备哪些经济功能，然后据此来设置或建立能够最好地行使这些功能的机构与组织。任何金融体系的主要功能都是为了在一个不确定的环境中帮助不同地区或国家之间在不同的时间配置和使用经济资源。
金融体系的功能可分为以下三大核心功能：一是便利清算和支付的功能。金融体系提供完成商品、服务和资产清算和结算的工具。不同的金融工具在功能上可以替代，运作它们的金融机构也可以不同。二是聚集和分配资源的功能。金融体系能够为企业或家庭的生产和消费筹集资金，同时还能将聚集起来的资源在全社会重新进行有效分配。三是风险分散的功能。金融体系既可以提供管理和配置风险的方法，又是管理和配置风险的核心。风险的管理和配置能够增加企业与家庭的福利。风险管理和配置功能的发展使金融交易和风险负担得以有效分离，从而使企业与家庭能够选择其愿意承担的风险，回避不愿承担的风险。此外，金融体系还具有充分挖掘决策信息和有效解决委托—代理关系中激励不足的问题。
努力维持一个稳定的金融体系，并提高其运行效率是个世界性的课题，那么研究什么样的金融体系是稳定且具有效率则显得十分重要。由于金融机构会随着时间、空间的转移和基础技术的更新换代表现出不同的组织形式和运行方式，因此，从金融组织形式以及与此相关的金融制度来研究金融对经济的增长作用或者说金融体系的稳定性和效率性不具有指导意义。相反，由于金融体系的金融功能具有相对的稳定性，根据金融体系金融功能的发挥程度来对金融体系的稳定性和效率性进行研究得出的结论更加具有前瞻性。结合前面提到的功能金融的两个假定，一个兼具稳定和效率的金融体系，应该能够积极创造和充分使用各种金融工具和手段来动员社会闲散资源，然后在全社会按照效益最大化的原则进行配置，以此来提高全社会的投资效率，促进国民经济的增长。因此，根据R.Merton和Z.Bodie的功能金融理论，判断一个国家或地区金融体系稳定性和效率性的标准是金融体系能否创造出丰富多样的金融工具，充分动员社会储蓄并将聚集起来的资金进行高效配置，提高资本的边际生产率和全要素生产率，并有效进行风险分散和管理，促进社会福利的增长。
2.2.2 金融危机后对功能金融学的进一步思考
美国金融危机的经验分析已经很多，本研究仅从政府与金融发展的角度来进行分析，对于金融行业是否可以采取完全的市场化是问题的关键。这次危机警示我们金融业的完全市场化会导致灾难性的后果，然而由于历史的原因，不肯放弃市场化的学者还有很多。
如何看待金融业与政府之间的关系，本研究认为，金融业可以进行市场化运作，但是必须在政府能力的控制范围内，更重要的是金融的发展必须以服务经济发展为根本原则，如果金融脱离实体经济的需要而过度发展必将再次引发金融危机。
2.3 农村金融的功能金融学定位
2.3.1 农村金融内涵的界定
农村金融首先是一个地域概念，即农村金融是研究农村区域内金融的问题，它不等同于农业金融。农业金融从广义的角度就是研究金融如何服务农、林、牧、渔产品的生产、加工和销售，换句话说就是研究金融理论和金融创新服务农产品的生产、加工和销售的各个环节；从狭义的角度就是研究金融如何促进农、林、牧、渔发展，增加农民收入。与农业金融相比较，农村金融则包含更广泛的含义。广义的农村金融是指凡是发生在农村的服务农村的金融都属于农村金融的范畴，狭义的理解则是凡是有利于农村经济发展的所有金融活动都属于农村金融的范畴。目前，农村经济不是简单的第一产业的问题，而是一个以农产品的生产、深加工、销售（农业商业）为基础，以吸纳农村剩余劳动力但与农业相关性不是很强的行业作必要补充的混合经济构成。
2.3.2 我国农村金融的特性
2.3.2.1 农村金融的一般特性
一般而言，农村人口要比城市人口贫困，他们通常从事农业生产或与农业相关的活动，居住的地方人口密度也比较低，加上农村地区基础设施建设落后以及缺少与城市市场的融合，使得许多国家的农村居民生活在相对贫困之中。农村金融系统表现出不同于城市金融系统的特征：
（1）信息的二重性
斯蒂格利茨金融约束理论早就指出金融市场由于信息不对称，不是一个完全竞争性市场，但农村金融市场相对于城市金融市场而言，其信息不对称问题更为普遍和严重。首先，农户生产条件的异质性及生产者在地域空间上的分散性导致了严重的信息问题。一方面，外来的放贷人往往很难收集借款人的相关信息，难以知道分散在各地农村的小额借贷人是否按照合同写明的目的申请贷款，获得贷款后做了些什么，也难以确认借贷人是否会策略性赖账。当赖账出现时，由于缺乏法律措施，惩罚手段往往难以奏效。另一方面，农民生产的失败到底是由农民无法控制的因素造成的，还是由于对技术的忽视和缺乏造成的，还是其他方面的不足造成的，往往是一件既费时又费力的事情。正是因为农村金融机构和客户之间的信息不对称性严重导致农贷的整个申请、获得、使用过程中的道德风险和逆向选择问题突出，产生信用风险（Meyer，2001）。与此同时，由于农村经济主体以农户和微型企业为主，他们既缺乏规范的会计信息，又缺乏信息显示能力，从而被排斥在正规金融机构的门槛之外。
然而，农村又往往是个熟人社会，至少是个半熟人社会，大量有益于信贷决策的社区软信息（或者可以如吉尔茨所言的“地方性知识”）可以几乎无成本地为本地放贷者所掌握和利用，从而有效降低金融交易成本。在农村金融市场上，对于社区内的成员而言，他们长期生活在社区内，彼此交往频繁，相互熟悉，加上农村社区的开放性，能够比较方便地获得借款人品德、能力等方面的相关软性信息，从而剔除不合格的交易对象，由此降低信用风险。对于外来机构而言，一方面缺乏进入社区生活的有效渠道，另一方面需要花费较长时间，付出较高的信息成本。同时，农村社会由于村民之间的经济社会交往频繁，信息在社区内具有一定的共享性，当有农户违约时，一种自发的重复博弈、声誉机制和违约惩罚机制便自动对社区内成员的行为产生约束作用。国际上成功的农村金融组织无不是有效利用农村社区的这种软性信息和文化机制，来克服农村金融市场上的信息不对称问题。
（2）信贷的高风险性
发展中国家的农村经济一般以小规模农户家庭经营为基础，农村金融需求者通常有居住分散、收入低下、生产季节性明显、单笔存贷款规模小、生产项目的自然风险和市场风险比较大、缺乏必要的担保与抵押品等特点，这决定了农村信贷服务的风险较大。农村信贷市场上的风险主要有系统风险（主要来自农业收成波动性带来现金流的不确定性、农业地区其他非农收入的来源以及数量、农业金融制度变化的影响、农业政策的影响、国家地区开发政策的影响等）、运营风险（策略性赖账）、流动性风险（农民收入的季节性变动）。与城市工商信贷相比，农业信贷除面临市场风险外，还必须面临由于独特的自然依赖性强的产业特征而带来的自然风险。而自然风险对于风险主体而言又常是不可抗力风险，由此也会使一笔信贷合同的偿还陷入一种不可预期的状态。
（3）以非生产性信贷为主
与城市工商信贷更为不同的是，农户出于生活性目的而借贷的现象十分普遍，这意味着未来还款的现金流没有保障。几千年来，农民近乎都在为解决温饱问题而劳作，也就是说处于恰亚诺夫所言的生存经济状态。处于生存经济状态的小农，在借贷上多数出于满足刚性消费需求的非生产性目的。这一点得到了诸多发展中经济的经验验证。正如刘易斯（W.A.Lewis，1954）所言，在技术停滞的经济里，储蓄并不能真正用于增加生产资本，在这种经济里，储蓄更常见的是被用于建造金字塔、教堂和其他耐用消费品。这种判断对于刻画中国小农家庭的支出结构无疑具有一定的解释力。一般来说，中国高利贷的特点在于乡村中的借贷多半都不是以改良生产条件及保证良好的生产过程为目的的（马扎亚尔，1932）。
改革以来的情况同样表明，即便是富裕了的农民，也把大量资金用于购置修缮房产、修建祠堂以及其他宗教建筑，而不是投资生产。对于许多农民而言，收入增加后大都倾向于寻求炫耀性消费（一般为非生产性支出），以引起乡村及家族中其他农户的钦羡。这种看似非理性的行为，实际上具有一定的合理性，小农社会的农户追求的不是利润最大化，而是在本乡本土的声誉最大化，这种声誉会有利于这个农户在所生活的社区中获得更大的信任，从而扩大交易半径，减少交易成本，获得最大的经济和社会收益（王曙光，2008）。
（4）交易成本特性
农村金融市场的以上三个特点，直接决定了正规金融在农村金融市场上面临较高的交易成本。交易成本的构成包括签约前的信息搜寻成本、签约成本和签约后的监督成本。由于农村地区人口密度较低，农村居民、市场和机构较为分散；农村基础设施在数量和质量都差一些，在通讯、道路、教育和其他基础设施方面也是如此；在获取信息、教育和职业培训方面处于低水平。这些金融基础性因素使得金融交易过程中所发生的信息成本、签约成本和监督成本都居高不下，导致农村金融面临高的交易成本。中国和亚洲发展中国家的经验显示，即使是零成本的资金，在财务上几乎都没有可持续性。
2.3.2.2 我国农村金融发展的特性
（1）内生的民间金融受压抑与正规金融外生性
我国传统的农村社会文化具有以下特征：
第一，圈层结构和特殊信任机制。费孝通先生曾形象地将中国农村社会结构描述为以家庭为核心，按照血缘关系紧密程度逐渐递减的“圈层”。由于血缘关系和生活范围相近，圈层内部不存在信息不对称，形成一种特殊的社会信任结构，一旦突破该圈层结构，这种社会信任就立刻消失。因此，中国农村社会既有着小范围内高度的信任和秩序，又有着大范围内的极端不信任和无序，形成了强烈反差的二元信用体系（张杰，2006）。非正规金融在这种具有高度互识性的社会中，存在着一个重复博弈、自我履约与社会惩罚机制，农村熟人社会的非正规金融违约率极低，但如果突破农村熟人社会的范畴，非正规金融将会面临较大的风险。而作为圈层结构中心的农户对外生的正规金融产生较强的距离感，导致正规金融很难融入农村社区。
第二，互助文化传统。我国农民的互助合作精神一方面来源于传统文化的影响，另一方面，是适应自然环境的结果。历史上，我国是一个自然灾害频发的国家，农业生产遭受风、雹、洪、旱、虫、病等灾害危害，种植业生产受到气候的影响，养殖业还受到病虫、瘟疫等制约。传统的一家一户的小农经营难以抵挡自然灾害的侵袭。在农村，一般农户不可能或没有能力置备所有的生产、生活工具，这样就在农户之间形成相互依靠、相互帮助的局面。“远亲不如近邻”就是这种互助文化的真实反映。它体现在人们的观念、习惯和社会行为中，也体现在生产和生活过程中（余子鹏，2006）。
第三，人情消费的特殊功能。在乡村社会，农民商品意识淡薄，人与人之间“人情味”浓。在生活和人际交往中，农村居民比较热衷于“人情消费”。人情消费表现为农户在亲戚朋友、邻里之间人际交往上的一种礼尚往来，如亲戚朋友家里发生结婚、生孩子、生病、丧事等重大事项，为表示他们之间的关系密切而支出的一种礼金。在调查中，我们发现农户家庭的人情消费水平与农户所处地区的经济发展程度呈现一种负相关关系。越是贫困地区，农户家庭的人情消费支出越高。在贫困地区，这种人情消费实际上是互助精神的一种体现，起到一种变相储蓄的功能，一旦农户家庭发生重大家庭开支，如子女结婚，通过人情收入可以弥补农户家庭资金的不足。在我国广大农村地区，由于农民普遍缺乏社会保障和保险，人情消费在某种程度上也起到社会保障和保险的作用。
我国的民间金融就是在这样一个文化土壤条件下内生出来的。2005年我国民间融资测算为9500亿元，占GDP的6.96%左右，占本外币贷款的5.92%左右。据估算民间资金盘子占到整个农村资金市场的1/5～1/4。由于其手续简单、形式灵活，在满足农户和中小企业的资金需求上发挥了重大作用。对于如此巨大的市场力量，民间金融活动在我国长期以来却一直处于“地下”状态。由于缺乏对民间金融的引导和法律支撑，不仅加大了民间金融的交易成本，也限制其进一步发展和创新。
新中国成立以后，国家确定了重化工业优先发展的赶超战略，在缺乏外援和国际市场的条件下，要在短期内实现资本积累，国家通过合作化运动提取农业剩余，以支援重化工业发展所需的资本积累。在这样的背景下，农村合作金融异化，成为服务于城市经济的金融制度安排。农村资金大量外流，导致长期以来农村资金极度短缺。因此，从农村正规金融的产生和市场表现来看，相对于农村经济而言，正规金融具有典型的外生性。本研究在后续的对农村金融发展与农村经济增长关系的实证研究也支持了这一结论，农村经济增长促进了金融发展和农村金融发展，而农村金融发展对农村经济增长却没有起到更好地促进作用。农村金融发展不仅与农村经济发展目标不一致，而且因自身生存能力不足，不断要求政府压制农村经济内生出来的非正规金融（温涛，冉光合，熊德平，2005）。虽然民间借贷行为在广大农村地区非常盛行，但仅限于亲友之间的友情借贷，虽然农村也存在由农民自发成立的民间借贷组织，如各种形式的合会、基金会、钱庄，但总是无法得到金融部门的许可，而处于被打压的状态中。相对于城市金融而言，这种外生的农村金融处于从属的地位，无论是金融组织结构、金融工具结构，还是金融制度结构，无论是金融创新能力、金融业务种类，还是金融经济关系，都是残缺不全，难以相提并论的（温涛，冉光合，熊德平，2005）。
（2）符合商业银行条件的抵押品严重缺乏
在难以获得有效信息，缺乏信用记录保障的情况下，为了预防赖账损失，银行等机构性放贷人通常坚持信贷合同要有抵押物。对于农户而言，可用来抵押的物品主要是房屋、正在生长但尚未收获的农作物、家畜家禽、劳动力、农机具、订单农业中的订单以及土地使用权等。其中，前五种价值不大且评估困难，订单农业只是在农业产业化较为发达的东部省份出现，在中西部落后地区还不普遍。虽然近几年，一些发达地区农村信用社也在探索土地使用权抵押贷款，由于缺乏相关法律的支撑，土地使用权的抵押功能也尚在探索中。对于金融机构而言，农村的抵押物执行成本太高，或近乎不可执行（如劳动力以及没有完全产权的土地）致使金融机构不愿意接受这些抵押物，农村放贷的抵押物机制不像城市里那么完善。
改革开放以后，我国确立了农村土地集体所有、家庭承包经营的基本经济制度，土地的所有权归集体所有，但是使用权归农户，承包经营长期稳定。在中国，土地不仅承载了经济功能，而且还承载了农民最终生活保障的社会功能。作为农民最大宗资产的土地，由于不能清楚分割（分割仅限于家庭内部）、不能自由转让、不能自由使用，其经济功能受到了很大的限制。这种不完整的产权，其价值大大下降，无法作为金融机构合格的抵押品。同样，房产作为农民的主要财产，由于产权不清、缺乏农房产权交易市场等因素，使得农户房产也难以成为金融机构合格的抵押品。在这样的制度环境下，大多数农户根本无法获得金融机构的抵押贷款。而农业资产的表现形态主要是花木、果园、茶叶、牲畜等动产，往往也不符合金融部门规定的贷款抵押物的标准。不是农村缺乏可用来抵押的资源，而是在现有制度条件下，这些抵押资源无法获得商业银行的认可，必须突破法律和制度层面的障碍，提高农村资源配置的市场化水平，通过农村金融抵押担保机制创新，解决抵押品缺乏的问题，进而解决农户“贷款难”的问题。
（3）存在市场和政府双重失灵
金融的交易是建立在信息和信用基础上的，由于信息具有公共产品的特性——非排他性和消费非敌对性，获取信息就会导致外部性。农户生产条件的异质性以及生产者在地域空间上的分散性导致严重的信息不对称，表现为金融机构既缺乏借款人如何使用贷款的信息，又缺乏借贷者还贷决策和还贷能力的信息，导致农村金融市场上机会主义和道德风险问题非常突出。在没有政府干预的条件下，商业性农村信贷资金城市化、非农化成为必然，农村经济发展和农村金融发展将处于低水平的均衡，进而进入相互抑制的恶性循环。农村金融领域存在市场失灵。从国际上看，发展农业政策性金融，对商业性金融从事农村信贷给予一定的支持和补贴是一种较为普遍的做法。但是在我国，由于农村政策性金融业务单一狭窄，很长一段时间仅限于狭窄的粮棉油流通领域，难以发挥政府对农村公共金融需求的支持和引导作用，既难以弥补市场失灵，又存在一定程度的“政府失灵”。与此同时，由于我国农户组织化程度较低，缺乏自组织能力，导致政府过度介入农村金融市场——国有金融不能满足农户金融需求却垄断金融市场，非正式金融有效却得不到合法地位的尴尬局面。
（4）农村金融风险分散机制严重缺失
与城市金融相比，农村金融具有高风险特征，主要表现在：
第一，农村金融机构所面对的产业是一个弱质产业。与其他产业相比，农业是自然再生产和社会再生产的统一。一方面，受自然条件影响大，农作物产量波动明显，遇到大的自然灾害甚至绝收。另一方面，农业生产具有季节性和时滞性，致使农户的生产决策不能依靠市场信号做出相应的调整，在小农生产占主体的经济中，分散的农户往往不能及时、准确、充分地把握市场信息，在变幻莫测的市场中，农户常常束手无策；除了自然风险和经济风险，在奥尔森“集体行动逻辑”的作用下农村居民也不能有效组织起来，因此也面临着由于谈判劣势所形成的政策风险。
第二，农村经济活动具有多样性和变动性。从我国农村经济发展模式看，存在东部地区的工业化、城镇化，中部地区的农业产业化和中西部地区农村劳动力跨区域转移和西部以传统农业为主的混合经济发展模式。在农村经济不断变动的过程之中，既存在着商业金融发展的空间和机遇，也存在大量的不确定性及系统性风险。而我国农村金融供给模式长期以来一直是银行主导，而对于非银行金融机构与银行业金融机构的协调发展重视不够，表现为一方面我国的农业保险发展比较滞后，缺乏巨灾风险防范机制；另一方面面向农户和农村中小企业的担保机构、会计评估机构等发展严重滞后。正是因为农村金融风险分散机制缺失，导致农村金融缺乏可持续发展能力。
（5）农村金融立法滞后
纵观世界发达国家和地区农村金融发展的实践，金融立法在农村金融组织发展中起到先行和保障作用。如美国1916年国会通过《联邦农业信贷法》，成立了联邦土地银行，1923年通过了《农业信贷法》，成立了联邦中期信贷银行，1933年，通过了《农业信贷法》，成立了合作社银行，1996年，《美国联邦农业完善和改革法》对农业投入和农业信贷作出专门规定。印度国会在1981年通过《国家农业和农村发展银行法》，1982年6月国家农业和农村发展银行也随之成立。而我国，农信社已经建立50多年，农业发展银行也运行15个年头，民间金融早就由来已久，但目前来看我国农村金融领域还没有一部真正意义上的农村金融立法。正是因为长期以来缺乏法律层面的支持，我国农村金融发展都极不规范。农信社的“合作异化”、农业发展银行功能单一、民间金融“地下化”，都不利于农村金融的健康发展，从而也限制了农村金融对农业及农村经济的支持力度。
2.3.3 农村金融的理论定位
金融在当今社会起着越来越重要的作用，同时由于金融风险的高危害性，各国政府都把金融列为一个重要的环节来进行管理。随着我国金融业务的不断发展和金融理论研究的不断深入，我国政府从2005年开始也把金融列为政府的工作重点。但金融是服务经济发展的手段，不能高于经济而是为经济服务，金融的最高目标是促进经济的发展。如何发挥农村金融在资源优化配置方面的主动和积极作用，为农村经济发展服务是我们研究农村金融的核心问题。
目前，对于我国的农村金融来说，其所服务的对象——农村经济正处于一个特殊的转型阶段，从逻辑的角度来说，只有真正搞清楚金融服务的主体——农村经济的发展目标、方向、结构等，真正了解新农村建设阶段多元化的金融需求特征和结构，我们才能真正的找到农村金融改革创新的根本切入点。
2.3.4 农村金融的功能金融学定位
2.3.4.1 金融功能：金融与经济关系的实质
金融研究始终面临的问题就是金融与经济的关系问题，其中包括两个方面的内容，其一为经济对于金融的引导、制约和决定作用以及经济对金融的需求；其二为金融对经济的促进或能动作用，体现为金融对经济的供给。人们在探讨金融与经济关系的时候，多半更加关注金融对于经济的作用即金融功能。金融功能同时包含这两方面的内容，首先，金融功能本身就是金融相对于经济的功效与作用，其次，经济对于金融的制约和决定作用是金融功能形成的原因。金融功能是金融的全部意义，应该从金融功能的角度研究金融问题，而金融问题的本质就是在约束条件下最大限度地发挥金融功能。
人们对经济与金融的关注最早体现在货币上。萨伊定律最先揭示了货币与实体经济的关系，而梅纳德·凯恩斯以其货币乘数理论开始关注银行对经济的作用。凯恩斯理论体系中货币的“替代效应”与“财富效应”为现代金融理论的发展奠定了理论基础。1960年，约翰·格利和爱德华·肖发表的《金融理论中的货币》，首次建立基本模型分析金融在经济中的作用。在金融实践中，金融机构和各类金融工具的出现，使得经济个体从自身的储蓄和投资中解脱出来，金融机构的活动通过金融工具的多样化，创造了社会的投资机会，增加了整个经济的产出能力。
（1）金融功能与金融效率
金融的总体功能是促进价值运动，那么金融功能就取决于金融效率，即货币形式价值运动的时效、范围及质量。金融功能是金融效率的结果，金融效率越高，金融功能越强。因而，决定金融效率的因素就是决定金融功能的因素，金融效率的决定因素主要有货币形态及货币制度、金融体系的发展水平、金融技术、信用制度和金融运行环境等。这些因素是金融效率的决定因素，它们也是金融功能的决定因素，它们共同作用形成不同历史时期的金融效率，金融效率的直接结果就是金融功能，金融因为有效率而有功效。金融是整个经济过程中的一个子系统，以其高效的价值运动促进经济绩效。这一过程的实现是通过金融效率来完成的，不同程度的金融效率决定着不同程度的金融功能。
（2）金融功能的扩展与提升：金融功能的阶段性
金融的功能是相对于经济而言的，金融对于经济的作用和功效，是货币形式价值运动带来的经济影响。金融的功能抽象而言就是以其独特的运行机制促进价值运动，具体表现在不同方式、不同程度、不同影响范围以及不同经济主体间的价值运动，从而形成了金融功能的不同层次及不同历史阶段的种类划分。金融发展与经济发展在阶段分期上大体吻合，所以我们可以以经济发展的历史分期为一个参照系统，来描述金融发展，这样就可以比较清晰地确定不同历史时期金融发展决定因素的水平，明确金融功能与其决定因素之间粗略的因果关系，从而可以清楚地把握金融功能扩展与提升的基本轨迹，并历史地解释金融功能的形成原因及其影响。金融功能具有很强的阶段性发展特征，其主要内容及基本层次大体如下：
第一，金融基础功能：金融服务功能、金融中介功能。金融基础功能阶段与农业经济时期在时间上大体吻合，是农业经济时期的经济金融因素促成了金融基础功能的形成和演进。农业经济时期最大的金融事件是货币的产生，金融范畴的形成以货币产生为标志，货币形式价值运动的意义在于促进价值运动效率，这是金融总体的、根本的功能，分别体现在具体的、不同的方式和层面上。货币一经形成就承担起经济过程价值运动的三项使命：交换、单方面转移和借贷。三大使命的完成形成了金融的基础功能，即金融服务和金融中介。金融服务功能的内容主要是完成支付以及相关活动，无论交换、单方面转移或者借贷都是以完成支付为前提的；金融中介的内容主要是通过信用方式调剂货币资金盈余与短缺，即主要是以借贷为背景的货币运动。
第二，金融主导功能：资源配置功能、经济调节功能、规避和分散风险功能。西方资产阶级的工业革命，使人类进入工业经济时期，无论生产方式还是生产关系都发生了根本性的变化，生产力水平大幅提高，生产规模的扩大、社会财富的激增、人口的膨胀、科学技术的进步、市场经济的发展，使社会经济对金融提出了更高的要求，也给金融的发展提供了广阔的空间，这一时期金融发展迅速，进入了金融主导功能的发展阶段。金融要素的发展带来了金融基础功能的不断强化。金融服务功能显著提高，促进了储蓄向投资转化的效率，使大量的资金流向生产领域和消费领域，加快了经济运转。在金融基础功能充分发展的基础上，金融的主导功能不断显现并得以加强。金融主导功能以资源配置为主要内容，原因在于，金融基础功能已经取得了实质性的发展，表现在金融中介和金融服务的效率、业务总量和对经济影响范围等诸方面，使得经济过程中价值运动越来越多地由金融形式完成，货币形式的价值运动逐渐成为经济过程价值运动主要方式，从而金融具备了配置资源的功能。资源配置功能是金融基础功能发展、强化的自然结果，是经济不断货币化进而金融化的自然结果。
除了金融的资源配置功能，经济调节功能和风险规避功能也是这一时期的显现的主要功能。经济调节功能的形成在于货币化程度的提高和经济的初步金融化，使金融手段成为经济调节的有效手段；风险规避功能是金融与生俱来的功能，金融带来的流动性以及资金使用权和所有权的分离都起到了分散和规避风险的作用，在金融的早期发展中处于休眠状态，随着金融的发展而逐渐显现，保险业的产生更加强化了这一功能。总之，工业经济时期，金融得到了充分的发展，现代金融体系建立并不断完善，金融的主导作用逐渐增强。对经济发展影响重大。金融由一种处于被动的、受制于经济、服务于经济的状态，逐渐成为经济的核心，主导经济发展。
第三，金融派生功能：商业性派生功能——产业结构调整、产权分割交易便利、引导消费、财富再分配；政策性派生功能——强力扶植与推进、逆向选择、倡导与诱导、虹吸与扩张、补充与辅助、专业服务与协调。
20世纪70年代以后的时期为知识经济时期，在这一时期，知识被列为“经济增长的内生变量”，作为一项主要生产要素在理论上被纳入经济过程。高新技术产业、信息产业迅速发展，成为带动经济发展的新一代主导产业。这一时期也可以称作金融经济时期，随着金融全球化、金融自由化和经济金融化的发展与深化，金融形态的价值运动逐渐成为经济过程价值运动过程中的主要形式，金融成为资源配置的主要方式与手段，金融在经济中的作用和影响越来越广泛深入，逐渐成为现代经济的核心性、主导性、战略性要素。金融的资源属性逐渐显露，社会进入金融经济时代。
这一时期经济发展十分迅速，而金融更是发展迅猛，变革剧烈。从货币制度、金融组织、金融技术、制度监管和经济环境等等诸多方面都发生了翻天覆地的变革。金融创新是这一时期金融发展的显著特征。这些变革、创新带来了金融功能的大幅跃升，首先，金融的基础功能和主导功能获得了巨大的扩展和提升，现代通讯和电脑网络技术给金融带来了无限的效率。其次，在金融基础功能和主导功能的基础上，在商业性金融和政策性金融的共同作用下，升华出诸多新兴的金融派生功能。例如，在商业性金融方面的产业结构调整功能、产权交易和分割便利功能、促进和引导消费功能、财富再分配功能等，以及政策性金融特有的功能诸如虹吸与扩张功能、逆向选择功能等等。这些派生功能在本质上都是基础功能或主导功能的具体化，是金融创新和金融技术发展的结果，与基础功能和主导功能相比较，带有明显的微观性特征。它们是基础功能和主导功能在方式、机制和手段方面的升华，极大地扩展了金融的渗透力和影响力，使金融的作用空前加强，成为主导社会和经济发展的主要因素。
（3）金融功能的特征
金融功能是金融运行的结果，是由诸多因素共同决定的，是长时期形成的，是金融资源层次中整体功能性高层金融资源，因而金融功能具备以下特征：
第一，客观性。金融因其具备的功能而产生，金融也因其功能而具有独立存在的可能和意义，可以说促使金融产生的社会和经济的条件更是促使金融功能产生发展的条件，这些条件因素如货币形态、金融体系发展水平、金融技术和金融运行环境等，在不同的发展阶段呈现出不同的水平状态也是客观性的一种体现，金融功能是它们长期共同作用的净剩余结果。金融发展决定因素本身是客观的，它们不仅促使金融功能产生，而且也决定着金融功能的发展过程，所以金融功能是客观的，是客观规律性的集中体现。利用和充分发挥金融功能的作用必须研究金融功能和众多而复杂的金融发展决定因素之间的因果规律，重视金融功能的客观性。
第二，稳定性。金融功能具有客观性，是客观规律在金融范畴中的集中体现，从而也使得它具备相对的稳定性，因为经济与金融规律的形成和发展本身就具有很大的稳定性。金融功能的稳定性还在于它是众多客观因素长期、共同作用而形成的，尤其是和金融工具及金融组织等金融要素相比较，金融功能是总体金融过程的宏观效果，具有明显的稳定性。
第三，稀缺性。资源永远是相对稀缺的，尤其是整体功能性高层金融资源，其稀缺性更是可想而知。金融功能是金融的目的和意义，一切金融要素、总体的金融运行以及整个的金融发展其目的都在于金融功能，金融功能是金融领域中的“价值判断标准”，金融功能无与伦比的重要性体现了经济对金融的巨大需求。金融功能是经济和金融诸多因素长时期共同作用的结果，具有很强的客观性和稳定性，是金融和经济领域客观规律的集中体现，因而金融功能更加难成、更加难得，是金融运行的终极目的，金融功能体现着巨大的经济金融效率，对经济有着极强的促进作用。极端重要而又难得难成，这充分说明了金融功能的稀缺性。
第四，层次性。金融功能的层次性体现在两个方面，首先，在时间序列上，金融功能存在着由初级功能向高级功能发展的趋势，即明显的金融功能不同发展阶段的划分；其次，每项金融功能自身也存在着从无到有、由隐性到显性、由弱到强、由初级到高级的发展过程。而且，总体而言，金融功能是由诸多不同等级、不同系列的具体功能组成的一个系统，它们之间互相影响、互相激发，共同作用于经济的不同层面。所以，金融功能无论是在发展阶段上，还是在等级划分上，都存在着明显的层次性。这种层次性体现着金融发展和金融发展决定因素之间的密切相关性，也就是金融功能发展过程中体现出的客观规律性。
2.3.4.2 从金融功能角度对我国农村金融定位
由以上分析可知，金融与经济的发展息息相关，经济发展是金融发展的前提和基础，而金融发展又是经济发展的动力和手段，它们是相互制约、相互促进的关系。农村金融的功能就是服务农村经济的发展，这是研究农村金融的根本出发点。因此在展开金融创新之前必须搞清楚农村经济发展的大局、趋势和特点。从我国目前农村经济形势看，我国的“三农”问题，从根本上影响我国的社会与经济稳定发展，影响我国的现代化进程。农村金融问题关系“三农”的发展，我们要从建设社会主义新农村和全面实现小康社会的高度关注农村金融问题，不断改进和完善农村金融服务。当然，农村经济的未来发展是一个改变现状创造未来的过程，金融服务也应该是一个动态创新的过程。
为了更好地反应农村金融发展与农村经济发展的关系，本研究选取了1991—2006年全国农村信用社存贷款余额与农村第一产业GDP做回归分析。
（1）数据资料
表2-1 存贷款余额与GDP的回归分析数据表
（2）趋势图
图2-1 趋势图
（3）简单统计量和相关性分析
表2-2 简单统计量
表2-3 Pearson相关系数
从Pearson相关系数可以看出存贷款余额与GDP之间相关性均在0.95以上，可以判断存贷款余额与经济增长之间存在强烈的正相关关系。
（4）回归分析
表2-4 GDP与贷款Loan回归分析
GDP=0.859Loan+5896.057
通过回归分析结果可看出，模型的拟合优度R达到0.90，调整后为0.89，模型的拟合较好；F统计量达到131.31说明GDP与贷款之间线性关系显著；方程估计系数的T统计量在1%的显著性水平下通过检验。贷款余额的估计系数为0.859从数值上分析，可以得出贷款余额每增加1个百分点，GDP增加0.859个百分点，贷款余额的增加对经济增长的拉动效应明显。
表2-5 GDP与存款（Deposits）回归分析
GDP=0.594Deposits+5976.546
通过回归分析结果看出，模型的拟合优度R达到0.91，调整后为0.90，模型的拟合较好；F统计量达到146.41说明GDP与存款之间线性关系显著；方程估计系数的T统计量在1%的显著性水平下通过检验。存款余额的估计系数为0.594从数值上分析，可以得出存款余额每增加1个百分点，GDP增加0.594个百分点，存款余额的增加对经济增长的拉动效应明显。
表2-6 GDP与Loan、Deposts回归分析
由于存款余额和贷款余额之间有强烈的共线性，所以拟合结果可以看出贷款余额的估计系数不显著。
由以上回归分析可知农村信用社的存贷款余额与农村第一产业GDP呈正相关关系。农村金融的发展对农村经济有明显的拉动效应。农村金融是农村经济发展的基石：①农村金融可以帮助农民合理的安排富余资金，随着农村经济的发展和农民收入的增加，农村的闲散资金和储备资金将日益增多。农民可以根据自己的具体情况，有计划的参加理财储蓄，合理的调剂生产防止闲置资金的浪费和流失。②农村金融帮助农民解决生产和生活中的资金困难。农民在扩大生产规模和改善生产生活条件时出现资金短缺时，农村信用社可以帮助农民办理信用贷款，帮助农民致富。
农村经济是农村金融发展的基础：①农村经济为农村金融提供了重要的经济来源。农村企事业单位存款和农村居民储蓄是农村金融部门重要的资金来源。②农村经济为农村金融提供了强大的客户群体。农村企事业单位，各种经济组织和农村家庭是农村金融最基本的客户群体和服务对象。随着农村经济的发展，越来越多的客户成为农村金融部门效益的支撑点。③农村经济促进了农村金融不断地开拓新的业务领域。④农村经济的发展为农村金融提供新的效益增长点。改革开放以来，我国经济发展较快，农村产业多元化格局已经形成。在传统农业基础形成的种、养、加工一条龙、农工贸一体化，城乡经济发展，农村小城镇建设，农村市场建设已成为农村金融部门的效益增长点。
此外，我们还应重视农村金融引导的功能。在市场经济体制下，资本作为一种特殊的资源，具有引导和配置其他资源的作用，资本供求的均衡状态与程度，都直接影响着整个资源的优化配置和利用效率。金融资源的流向会有投资成数效应的发生，从而影响行业及地区经济的发展。
2.3.4.3 农村金融发展的思路
（1）处理好农村金融与农村经济的关系：农村金融结构应与农村经济结构相匹配
经济决定金融，金融服务于经济，经济规模影响着金融规模，一定的经济结构要求相应的金融结构与其相匹配。农村金融与农村经济协调发展是密不可分的。农村金融与农村经济既可以相互促进，又可以相互制约，关系状况取决于农村金融与农村经济系统发挥其功能的能力，即农村金融生产力的高低。农村经济结构差别导致金融需求的差别，必然要求农村地区的金融供给要与农村经济结构相匹配。农村金融组织结构应与农村经济结构相匹配。从金融组织的规模来看，大型经济组织需要大型金融组织为其服务，小型经济组织需要小型金融组织为其服务。发达地区经济活动规模大，大型经济组织集中且经济联系密切，就需要较多的大型金融组织；大部分农村地区，经济比较落后，经济活动规模小，缺乏大型经济组织，更多的是小型经济组织和分散的农户，因此需要更多的小型金融组织甚至微型金融组织为其服务。当前农村地区的金融需求仍以存贷款为基础的传统业务为主，因此信贷类机构是农村金融组织的主体。但随着新农村建设的推进和农村经济向产业化和多元化方向发展，理财、保险、证券和期货等更高级形态的金融业务需求也越来越多，因此，农村地区应结合当地经济结构，在以信贷类机构为主体的基础上，因地制宜地建设与当地经济相匹配的金融组织体系，引入竞争机制，完善市场细分，从而更好地促进当地经济的可持续发展。总之，根据社会主义新农村建设的战略目标，按照科学发展观关于全面协调可持续发展的要求，同时结合农村经济发展具体情况，农村金融改革发展的方向应尽可能提供多层次的金融供给，以满足新农村建设的多层次金融需求，最终形成经济、金融和社会的全面协调可持续发展。
（2）政府应加大对农村金融的政策支持力度
政府通过政策法规、财政（收、支）发挥杠杆效应，大力支持农村金融的改革发展。综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导各类农村金融机构延伸和发展对农村的金融服务，如对涉农贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策以及更为灵活的利率政策，用制度法规明确县域金融机构将一定比例资金支持“三农”及新农村建设等；增加粮食主产区支农再贷款的额度，并延长贷款期限等；降低直至取消对农村信用社征收的营业税；充分发挥公共财政在农村的作用，实行农业贷款财政贴息、风险损失补偿等。
（3）实现农村金融供给稀缺资源的科学配置
金融的基本职能就是融通资金，资金供给者的可贷资金是使其获得货币财富增值的资源，资金需求者也想通过获得资金这种资源以换取对其他资源的使用权。但金融资源是有限的，这样金融资源的有限性和需求的无限性之间就出现了矛盾。农村金融作为一种资源具有稀缺性，其目的就是实现自身收益最大化，因此，必须对农村金融资源优化配置。从理论上讲，市场可以实现金融资源配置的最优化，但是由于市场的不完全性，使一部分人被排除在金融之外，即无法获得金融资源的支持。因此，农村金融资源优化配置还要通过政府的引导来实现，比如着力支持发展县域内的合作组织、县域小额贷款公司和公司加农户的经济模式。县域合作组织包括行业组织、地区性商会、标会等。县域小额贷款公司是打通目前正规金融机构向农村金融需求主体注入资金的重要通道，比如公司+农户（公司加基地）。市场并不可怕，可怕的是失去控制的市场。金融市场也是如此，所以可以借助市场主体的力量。
2.4 小额信贷在新农村建设中的功能金融学定位
2.4.1 小额信贷的特点
小额信贷是指向低收入阶层提供的信贷服务。与一般的扶贫不同，小额贷款是给低收入阶层提供贷款，支持他们通过扩大生产和进行创业来实现自身的可持续发展并最终摆脱贫困。这些贷款通常是无担保的、小额度的，一般的商业银行都不提供这类金融服务。
小额信贷一般应满足以下四个特点：
第一，小额信贷的服务对象是低收入人群和微型企业。小额信贷专门为之提供持续的金融服务，这类资金需求者的资金需求额度小，缺乏抵押财产和物品，风险较大。
第二，贷款额度小、期限短。一方面，小额信贷慎重的考虑到了贫困人口的经营能力和还款能力，所以把贷款的额度限制在小额范围内。另一方面，小额信贷一般是为了满足贫困户尤其是农村贫困户生产季节性的需要，一般贷款期限较短，从一个星期到一年不等，贷款主要用于购买一些必要的生产资料、小型机械设备等。
第三，小额信贷应以商业化经营为基本的运作模式。小额信贷作为一种商业化经营模式具有可持续性，能够不断扩大贷款覆盖面，其目的在于建立持久的金融机构。
第四，小额信贷机构是提供综合性金融服务的组织。小额信贷机构不仅提供必要的贷款服务，而且同时还结合储蓄、保险、汇兑、培训等其他综合性的金融服务，性质既不同于传统金融机构，也不同于政府主导的政策性扶贫项目。
综合世界范围内小额信贷机构的运作实践来看，小额信贷是一种过渡性金融运作体制，是在扶贫工作中探索出来的一种融资机制。一旦贫困现象得以消除，小额信贷机构必然会走向传统的商业贷款模式，其各项基本特征也将最终发生变化。小额信贷与一般商业贷款（指银行等金融机构按一定利率贷给借款人资金）相比主要有以下区别：
（1）贷款对象不同
出于经营管理目标和成本考虑，商业贷款的贷款对象一般为能获得超额利润的强势群体，例如各种大型企业、垄断行业、学校、医院等。小额贷款的对象则为低收入或贫困阶层，其贷款数额小、风险大、信誉低且无法提供担保，因而通常无法从正规金融机构获得，处于信贷市场中的边缘地位，导致该类人群正常资金需求往往得不到满足。
（2）贷款的数额大小和期限长短不同
商业贷款一般数额较大，期限较长，而小额信贷一般贷款额度小、期限短。小额信贷主要是为了满足贫困户（尤其是农村贫困户）生产季节性的需要，一般贷款期限较短（一年、3～8个月等），贷款主要用于购买一些必要的生产资料、小型机械设备等，额度较小。
（3）抵押、担保要求不同
商业贷款一般要求提供相应的抵押资产或担保，而小额信贷不需要担保或具有灵活多样的担保形式。这是因为，低收入人群和贫困户缺少可以抵押、质押的资产，这也是难以获得一般商业贷款的重要原因，因此小额信贷大多采取了一些适合农村背景下的特殊担保机制，借贷手续快速简便，满足了小额农户的资金需要。
（4）还款期限不同
商业贷款一般采用整贷整还或不定期分期还款的方式，而小额信贷通常采用整贷后定期零还的偿还方式。由于小额信贷缺乏可以在贷款违约后处置的有价资产，为了防范风险，小额信贷一般采用分期还款模式，而且期间较短（一般每周、旬都要还款），这样有利于贷款的回收，一定程度上降低了贷款的风险，而且有利于资金的循环使用，减少资金积压，提高利息收入。
（5）战略目标不同
商业贷款的目标很明确，即追求利润最大化，而小额信贷具有扶贫和可持续发展双重目标。小额信贷产生的原因就是要为那些资金需求无法被满足的低收入人群提供信贷服务，以帮助这些人增加收入摆脱贫困。因此，从小额信贷产生之日起，扶贫就是它的一项主要目标，而且一度是唯一的目标。随着小额信贷的不断发展，可持续性作为小额信贷的另一个目标被提了出来并且逐渐被广泛接受。一个成功的小额信贷应同时兼顾扶贫与可持续发展两个目标。
（6）利率水平不同
商业贷款一般利率较低，而小额信贷的利率水平一般大大高于传统商业贷款，这是由小额信贷的供求决定的。由于农村与城市存在着明显的金融市场分割现象（这一分割也是必然的），贫困户存在着大量的资金需求和小额信贷机构有限的金融供给，再加上贫困地区特有的高贷款成本（缺乏抵押、额度小难以形成规模经济、交通不便、信息化落后等增加成本支出），信贷利率水平一般较高。
2.4.2 小额信贷在新农村建设中的功能金融学定位
2.4.2.1 定位服务“三农”，弥补新农村建设及农村经济发展资金的不足
从功能定位上而言，小额信贷立足于向“三农”和小企业提供资金注入服务，弥补了银行业务的空白，拥有规模庞大的市场需求。新农村建设和农村经济的发展离不开必要的资金投入。资金匮乏及投入不足是制约新农村建设进程和农村经济发展的瓶颈。当前我国出现的农业投入不足，实际上主要是资本投入不足。依照萨伊生产三要素理论，结合我国的实际情况，可以看到资本仍是农业最稀缺的要素。首先，土地作为不可再生的自然资源，其数量基本上是无法增加的。其次，劳动力的数量不是不足，而是大量过剩，远远超过了实际需要，甚至已对农业的发展产生不利影响。而资本的投入无论是实物资本还是货币资本，都可以大幅度地促进农业的发展。“家庭联产承包责任制”实施后，一部分农民开始加大了土地的投入，另外一部分农民则脱离了土地，搞起了庭院经济、家庭作坊或出外经商，由于历史原因，这些人的原始积累都不足。此外，税费负担、教育支出等都加剧了农户对资金的需求。然而，由于农村金融市场资金缺乏、农村地区人口密度较小、农村金融市场孤立、农业生产的季节性较强、农民缺乏传统担保（抵押）品等原因，使得正规商业性金融机构不将农业和农民视为理想的信贷对象。这也就是说农村经济的发展原本需要更多的资金支持和更灵活的信贷方式，但事实上农村经济发展中资金需求的满足程度远远低于城市。农户无法通过正常渠道获得生产所需资金，而小额信贷的产生解决了这个问题。小额信贷的产生不但满足了农户的资金需求，而且通过引入信贷供给主体的竞争机制促进了农村信贷结构的完善。只有持续性地提供这些金融产品或服务，农民才有可能持续地获得必要的金融服务，从而开展各种经济活动以促进农村经济的发展。
2.4.2.2 开辟筹资新途径，促进农业产业化发展
农业产业化是“以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，对当地农业的支柱产业和主导产品，实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务，企业化管理，把产供销、贸工农、经科教紧密结合起来，形成‘一条龙’的经营体制”。农业产业化的普遍形式是“公司+农户”式的比较松散的契约结合体和股份合作制农庄式的以产权为纽带的紧密结合体。这两种形式都是在不改变农村现行体制的前提下克服以一家一户为基本单位的小生产和大市场的矛盾后，打破农工商脱节、产供销分离的旧的生产和营销格局的必然产物。农业产业化要求的一体化经营、社会化服务必然把城乡、农工贸、经科教紧密结合在一起，并使各方参与者互信互利、共同发展，因而能够有力地推动传统的“二元”经济结构向城乡经济一体化的“一元”经济结构过渡。
目前我国农业产业化发展水平还有待提高，龙头企业总体规模偏小，特别是农产品加工水平低，与我国农业生产和消费大国的地位很不相称。农业产业化发展环境有待优化，特别是农业企业贷款比较困难，经常由于龙头企业收购农产品资金缺口问题影响企业对农产品的收购，“贷款难”成了制约需要大量资金支持的农业产业化的发展瓶颈。要建立现代化的农业产业化企业，就必须把先进的经营理念、物质装备、生产技术等要素导入农业领域，大力推进农业专业化、规模化、标准化生产，加快农业科技进步，提高农业整体素质。而要实现这些要求，就必须依靠农村金融的大力支持。长期以来，农村信用社在贷款投向上热衷于大项目，信贷方式简单划一，其结果不仅没有照顾到对农户和农村个体经营者合理的信贷需求，而且也使信用社贷款结构过于集中，形成了信贷风险。近年来，一些农村信用社通过开办小额信用贷款，择优扶持符合国家产业导向的生产经营活动，不断加大信贷投入总量，有力地支持和促进了农业产业结构的调整。
2.4.2.3 小额信贷是一种有效的扶贫方式，有助于减少贫困，提高农民收入
小额信贷的目标客户群体为农村地区中低收入的贫困农户和微小企业，它们没有合适的担保和抵押品，为传统金融服务排斥在外的客户群体。传统金融业在经营中一直片面地认为，富人的信用比穷人强，把贷款借给富人要比借给穷人更保险。而小额信贷的理论认为，穷人也有尊严，他们生活在相对固定封闭的乡村社会环境内（一个乡村就是一个“熟人社会”），更愿意遵守信用，在开展小额信贷时一定要“相信穷人”，要相信穷人诚实守信的品格。帮助贫困农民脱贫致富，增加农民收入，是农村小额信贷的重要社会责任。事实证明，小额信贷在帮助农民特别是贫困地区的农民脱贫致富、发展农业生产、调整农业产业结构、发展非农产业等方面发挥着重要的作用。农民扩大生产、发展养殖业以及个体经商都需要购买大量配套生产资料，需要在前期投入大量资金，农民生活中盖房、成亲、购买耐用消费品也有资金需求。此外，通过小额信贷提供的资金和技术支持，可以发展非农产业，为农民提供新的就业机会，农户可以转移劳动投入，在土地与兼业之间分配劳动，提高劳动收入，实现自我发展。而小额信贷在实现其扶贫目标的同时，也要兼顾实现商业可持续发展目标，从而保证小额信贷的可持续发展，有利于持续地、及时地向有需求的目标群体提供资金支持，从而充分发挥其在提高农民收入和推进新农村建设进程中的重要作用。
2.4.2.4 引入竞争机制，完善农村金融市场
由于宏观经济环境不稳定、政府干预过多以及普遍存在的严重的法律和规章制度性障碍等因素，农村金融市场存在严重的金融抑制，农村金融市场不能有效地运转。最明显的特征就是，商业性银行在其内在盈利目标要求和加入WTO后银行业开放后外在竞争压力增大的双重制约下，逐步退出农村金融市场；政策性金融由于其经营目标在范围上的制约难以在农村金融市场有所作为；合作金融机构——农村信用社又由于其改革目标不明确、历史遗留问题多、自身的包袱过重等方面的原因，承担作为农村金融市场服务主体的重任也是勉为其难。整个农村市场的信贷供给占全国金融市场信贷供给不足6%，难以满足新农村建设的信贷需求。小额信贷由于其提供的金融产品和服务符合农村金融市场的金融需求、管理方式灵活等原因，成为农村金融市场供给一个不可忽视的供给主体。创新农村金融体制，降低农村金融准入门槛，加大农村金融政策支持力度，大力发展农村小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，有利于在农村金融市场中引入竞争机制，打破农村金融市场的垄断，从而可以促进农村金融市场的完善。
3 农村小额信贷运行机制及其理论基础
3.1 农村小额信贷运行机制
3.1.1 小额信贷目标客户及其识别
小额信贷除了指小额度的贷款之外，其内涵之中始终暗含着面向中低收入人群，甚至是最贫困人口这样一特殊的目标客户范围，是以满足贫困人口的金融需求，为其提供无需担保的信贷服务为宗旨。它所服务的目标群体，总被正规金融服务排斥在外。原因主要在于：①这些客户一般业务规模较小而居住地分散，银行若与每个客户分散谈判，就要付出很高的交易成本；②这些客户对金融服务的需求一般较为单一，不足以使银行得到范围经济的收益；③这些客户一般缺乏可信的长期信用记录，也没有规范的具有公信力的财务报表，导致银行在收集和处理这些客户信用信息方面成本过高，结果银行发现它们很不了解这些贷款者；④这些客户一般也难以满足银行对于担保（抵押）品的要求，这些客户一般没有自有资本或者只有很少的生产资料，而且这些生产资料和他们的生活资料是混同使用的，因此难以起到最后担保的作用；⑤银行与这些客户签订的贷款合同中的限制性条款，并不能得到切实执行，或者执行成本过高，因而它们无法控制贷款资金使用中的道德风险。
小额信贷关注那些有潜在生产能力却缺乏表现其生产能力的机会和条件所导致的穷人。小额信贷的目标客户不仅应是贫困人口，而且是具有强烈摆脱贫困状态愿望及经过支持可能摆脱贫困的贫困人口。小额信贷的创始人认为，传统意义上认为贫困人口没有劳动技能、只能通过事先培训才可能创造价值等观点是错误的。如果为穷人提供与其自身能力适应的资本，他们有能力且有动力依靠自身技能和艰苦劳动获得资产和财富。而且，正是由于资金在农村贫困人口中的极度稀缺、贫困人口较难通过其他途径获得贷款，所以小额信贷为他们提供的可持续信贷扶持将是他们来之不易的机会，会被格外珍惜。
小额信贷的目标客户到底是穷人中的哪些部分，信贷覆盖面需要达到什么程度，这些问题在不同的小额信贷项目里标准各不相同。有的小额信贷项目十分注重扶贫效应，所以目标客户的贫困情况将是一个重点的考核标准。例如，孟加拉乡村银行的小额信贷项目强调以穷人中的最贫困者为服务对象，并很重视对小额信贷的扶贫覆盖面和扶贫效果的考量。而像印度尼西亚人民银行（BRI）、玻利维亚阳光银行等小额信贷项目则更强调机构自身的利益，其信贷目标群体涵盖整个中低收入阶层，并没有针对最贫困人口的要求。有理论认为穷人彼此也是有差异的，最贫困人群往往很难成为小额信贷机构的目标客户。小额信贷供给方出于信贷风险的考虑，会对客户资格进行甄别。极度贫困的穷人由于没有家庭资产，信贷资金很有可能会被直接用来填补生活消费方面的缺口，很难投入到增值的生产经营活动中。此外，赤贫家庭往往缺乏稳定、多样化的收入来源，即使是将信贷资金投入生产，在短期内也无法满足小额信贷分期还款制度的要求。因此，对于小额信贷是否直接瞄准最贫困的人，仍存在许多争议。
有的小额信贷项目在对目标客户的选择中存在对借款人性别的特殊考虑，即信贷项目的服务对象是否偏重于贫困妇女的考虑，具体分为只向妇女贷款、以妇女为客户主体和不强调性别三种情况。强调借款人性别的小额信贷项目认为妇女是贫困人口中的边缘集团和脆弱群体，她们才是穷人中最需要帮助的核心贫困阶层。例如孟加拉乡村银行的项目中绝大多数客户都是女性，比例达到 85%以上，而印度的自我就业妇女协会银行和世界妇女金融组织伙伴等一些机构更是完全面向女性客户。这种目标瞄准倾向的初衷可能是出于社会效应和人道主义的考虑，但国外一些实证研究表明小额信贷机构贷款给妇女同样具有经济上的可行性。Khandker、Baqui、Khalily（1995）等通过分析孟加拉国的数据得出当地妇女的违约率比男性借款人要低的结论，两者违约率分别为 1.3%和 15.3%，男子违约率为妇女的 11 倍之多。他们对这一现象的解释是妇女相较于男性迁移率更低，并更缺乏替代的借款机会，所以在获得小额信贷方面更有优势，也更有利于小额信贷运作机制效力的发挥。虽然实证研究的结果与当地经济环境关系紧密，向妇女贷款也许不会在每个国家都有如上的优势，但是这也为我们拓宽了思路，小额信贷在目标客户的识别和选择中有很丰富的内容值得探讨。
3.1.2 小额信贷组织机构设置
小额信贷的提供者——小额信贷机构包含的内容很广泛。乔安娜将金融信贷系统分为正规、半正规和非正规三类。正规金融信贷机构有政府颁发的营业执照，受制于银行法规及其监督，主要包括各类公有和私人银行、其他一些储蓄机构等。半正规机构不受银监部门管制，但通常要有政府许可的经营执照，并受政府其他部门的监督例如信贷合作社、乡村银行、发展项目、有些有经营执照的非政府机构等。而非正规金融信贷中介于政府法规和监督体系之外经营，包括对小额信贷有贡献的地方放债人、当铺老板、非政府组织、储蓄协会等。较正规的金融信贷机构往往具有相对庞大的规模和分布广泛的营业网点，坚实的物质基础设施为较正规金融机构提供了接触到更多小额信贷客户的可能性。
此外，由于拥有更雄厚的存款和资本金等稳定的资金基础，正规金融信贷机构往往比非正规机构更加具备大规模开展小额信贷的实力，这些都使之可以较容易的扩大客户的覆盖面以实现规模经济效应。另外，正规的金融信贷机构往往具有明晰的产权结构、合理的内控体系、管理体系和财务制度，并已形成规范化和制度化的运行机制及管理模式，促使了机构本身构建健全的管理结构以及保持合理的成本收益率和利润率，所有这些都使得正规金融机构的自我可持续发展获得了保证。然而正规金融机构的特征也决定了其在提供小额信贷方面与非正规金融机构相比具有一定的局限性。正规金融机构在金融市场上的既有地位使得它们缺乏提供小额信贷的意愿，其中最主要的原因便是出于对成本和风险的考虑。向贫困人群发放小额度贷款被认为是不经济和不安全的，传统的信贷观念与小额信贷的特殊信贷方式发生了冲突。其次，正规金融机构已有的组织结构、管理方法、人事安排等要适应小额信贷的安排需要一定的过程，机构已有状态与小额信贷方式的兼容性是影响正规金融机构顺利开展小额信贷业务的另一主要原因。与之相对应，非正规小额信贷机构虽然没有资金规模和网点覆盖方面的优势，却更接近农村客户，拥有更多当地文化和市场信息。并且非正规金融中介目标更为明确、简单的机构设置也确定其更加具有灵活性和创新性。
正规金融机构在小额信贷的推广中将发挥主要力量，同时各类半正规和非正规机构在竞争与合作中共同承担着长远的扶贫使命，并拥有广阔的活动天地。
3.1.3 小额信贷运行机理分析
3.1.3.1 小组联保贷款的作用机制
小额信贷包括直接向个人贷款和通过小组贷款两种客户组织形式。目前大多数小额信贷项目都采取小组联保贷款的形式，这也是小额信贷特有的创新之处。
在小组联保贷款制度下，那些互相之间比较了解且风险水平相近的借款人将会自动组合成联保小组，并把风险较高的潜在借款人排除在小组之外，小组成员之间互相担保，相互监督，并对其他成员的违约行为负有连带偿还责任。通过这样的机制，放贷机构实际上把个体贷款模式下本应由自己承担的风险识别责任的绝大部分，转嫁给了互相之间更加了解的潜在客户群体。这种联保小组机制的信用发现功能，有利于克服信息不对称造成的逆向选择问题，也有助于减轻贷款机构承担的高额的交易成本。
在借贷合约签署以后，贷款机构实际上面临两类道德风险问题，一是借款人也许并不十分努力地进行投资和工作，或者将资金投资到那些具有更高风险的项目上去，这都使投资失败的概率变得更大；二是即使借款人投资成功却隐瞒获得利润的事实而抵赖还款。小组联保贷款要求联保小组成员彼此承担连带责任，这会导致成员对于伙伴是否进行安全投资和是否努力工作进行监督，但并不能有效地防止小组成员在还款环节上可能采取的隐瞒和抵赖行为。就是说，只考虑当期的静态联保小组贷款机制，可以缓解第一类风险问题，但对第二类道德风险问题却无能为力。
3.1.3.2 动态激励机制
动态激励机制就其本身而言，是指在多期重复博弈的环境中，将借贷双方对未来的预期和对历史记录的考察纳入合约框架而设计的能够促进借款人改善还款行为的机制。动态激励的一个特征是，可以以较小的贷款额度来进行尝试，借以发现借款者的真实信用水平，在长期的重复博弈中发展借贷双方的业务关系和借款人的信贷记录。
一般而言，小额信贷领域的动态激励机制可以分为两类。第一类是简单的重复博弈，即如果借款人在借款后续的还款过程中表现良好，那么他就可望反复得到相同的信贷服务，而如果借款人发生拖欠或者未能偿还贷款，他再次获得贷款的可能性随之降低，甚至再也不能得到任何贷款；第二类是在第一类的基础上，还款表现良好的借款人将可望在后续合作中获得更高额度的贷款，即贷款额度的累进制度。
3.1.3.3 灵活的还款机制
许多小额信贷机构采取多种形式的还款安排，主要表现在周期各异的分期还款机制方面。例如，孟加拉乡村银行（GB）模式规定贷款周期为一年，借款人拿到贷款后几个星期就要开始偿还了，并且每周偿还一次，每次偿还的额度等于贷款总额和利息总额之和除以50；印度尼西亚人民银行小额信贷模式有按月还款的安排；玻利维亚的阳光银行根据借款人的组成和信贷行为表现采用不同的分期还款机制，周期包括 1 周、2 周和一个月偿还不等。
分期还款制度是一种基于“现金流”理念的贷款管理技术，小额信贷的分期还款机制既能减轻一次性还款对借款人造成的心理障碍，又能缓解放贷机构收回贷款的风险压力。分期还款制度具有一种“早期预警”功能，能提早发现那些具有较大潜在风险的贷款，从而避免所有的信贷风险在期末的时候集中暴露，这可以为小额信贷机构赢得更多的时间来尽量减少损失。小额信贷的实践证明，绝大部分借款人都能适应这种还款方式，分期还款机制并未给借款人带来障碍。在分期还款早期，借款人需要依赖其贷款投资以外的其他家庭收入还款。因此，每周还款制度意味着银行放出的贷款一部分是针对借款家庭的多样的稳定收入的，这对银行和有多种收益的借款人来说都是好事。小额信贷的贷款偿还机制往往伴随着有效的还款激励机制。小额信贷项目通过各种还款奖励或惩罚的措施来提高贷款偿还率，从而提高信贷机构在财务上的可持续性。例如，印度尼西亚人民银行小额信贷（BRI）规定，对于在 6 个月内都按时偿还贷款的借款人，银行将每月返回本金的 0.5%作为奖励。而对于不按期偿还贷款的客户，银行将处以比原有利率高出约 10 个点的罚息。此外，许多小额信贷项目都会根据还款资料建立违约客户名册，并定期上门催款，这对于注重声誉的农户借款人来说无疑会形成一种还款压力。
3.1.3.4 担保替代的作用机制
国际小额信贷声称主要面向中低收入群体、贫困农民和微型企业发放贷款，这些客户因为不能提供商业银行所需要的合规的担保（抵押）品而被排除在正规金融体系之外，因此，大多数的小额信贷机构都不明确要求客户提供担保（抵押）品。但是，在国际小额信贷的实践中，各种替代性担保（抵押）却广泛存在着。这类替代性的担保（抵押）品可以是某种形式的“小组共同基金”或者“强制储蓄”，也可以是一般商业银行不愿意接受或者在正规金融市场不受法律保护的某种动产，甚至是可以预期的未来收入和现金流，等等。因此，即使小额信贷机构确实要求了某种形式的替代性担保（抵押），这与它们声称的主要为贫困居民服务的初衷也并不完全矛盾。
3.2 相关理论基础
3.2.1 农业信贷补贴理论
在小额信贷发展的起源阶段（20世纪50—70年代），主要是在农业信贷补贴理论下开展的。该理论认为农村居民，特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是资金不足问题，同时由于农业收入不确定性、投资长期性、低收益性的产业特性，它也难以成为以利润为目标的商业银行的融资对象。农民和小手工业者无法通过金融机构的借贷服务获得足够生产所需的资金。因此增加农业生产和缓解农村贫困，有必要认为从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。这一阶段学者普遍认同农业信贷补贴理论，即：低收入发展中国家的政府应该承担起直接提供农业信贷的重要责任，建立国家所有的专门的农业发展银行，为本国的农民发展和农业生产提供有补贴的贷款。
基于这种理论，广大的发展中国家政府将大量低利的政策性资金注入农村，通过各种渠道发放了大量的针对农村发展的贴息贷款。虽然这些项目为发展中地区的困难农户、小手工业者提供了生产资金，不同程度上帮助他们摆脱了贫困。但是，由于当时的理论研究主张实施较低的贷款利率，所以项目实施时刻意压低了贷款利率，不能弥补项目的操作成本，必须依靠外部资金的不断注入来填补成本缺口。另外，这些项目在贷款手续和信贷产品的设计上仍然参照传统金融机构的模式，贷款规模较大、还款期限较长，不能贴近贫困人群的实际需要，致使大部分项目以失败告终。
例如20世纪60年代开始的多米尼加发展基金会的小组信贷项目，贷款规模从1966年的约10万美元，稳步增长到1978年的约630万美元，但在此之后该基金会很难保持和扩大其贷款规模。1973年约有400个小组的7000名成员得到贷款，此后，小组和成员数急剧下降，1979年只有124个小组的2590人得到贷款。同时，多米尼加发展基金会也面临着许多其他问题：一是援助资金转向，个人、公司和外国基金会不会无休止地援助某一组织，项目的持续性得不到保证；二是基金会在促使小组归还贷款方面面临巨大困难；三是基金会所提供贷款服务的质量没有得到改进。与多米尼加发展基金会的情况类似，20世纪六七十年代的大多数贷款扶贫项目都不能很好地解决上述问题。
但是这些尝试为今日成功的小额信贷项目和机构提供了可借鉴的经验：一是项目实施时采用了正规金融机构的申请、审批、放贷程序和抵押担保制度，这样，许多项目会将很多贫困户拒之门外；二是较大的贷款额度和过长的还款周期，加重了贫困户的利息负担和每次还款的困难，而且，过大的信贷额度超出了贫困户的实际需求和能力；三是项目一般由非政府组织的社会服务机构运作，它们缺乏金融运作经验，没有明确的商业目标和有效的管理机制。这一时期的大多数项目既没有很好地服务于小额信贷的特殊群体（要求抵押，使许多贫困户难以得到资金），也没有实现机构本身的可持续发展。
3.2.2 农村金融市场理论
在小额信贷的发展阶段（1980—1995年）出现了与农业信贷补贴理论决然不同的另一种理论流派——农村金融市场理论或农村金融系统论（Rural Financial Systems Paradigm）。农村金融市场理论随着各国经济向市场经济体制转轨的发生，20世纪80年代以来，农村金融市场理论逐渐占据了主导地位。该理论是在吸收农业信贷补贴理论经验教训，对其批判的基础上产生的。一是认为农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，对各类发展中国家的农村地区的研究表明，只要提供存款的机会，即使贫困的小农户也可以储蓄相当大数量的存款；二是赞同麦金农和肖（R.I.Mckinnon，1973；E.S.Shaw，1973）的金融压抑理论，认为低利率妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；三是认为农村金融机构运用资金的外部依存度过高，是导致其贷款回收率降低的重要因素；四是由于农村资金拥有较多的机会成本，非正规金融的高利率是理所当然的。该理论重视市场机制作用的发挥，极力排除各种政策对市场的扭曲，强调依赖市场的重要性，认为利率自由化可以动员农村储蓄，摆脱对外部资金的依赖，同时使它们有责任去管理自己的资金。通过动员储蓄既保证了资金来源，又推动了小额信贷组织的可持续发展。小额信贷机构在为穷人提供金融服务的同时，能够持续发展，是“最好的实践”的标准。
在这个理论指导下，一些为穷人提供小额信贷服务的项目和机构，在进行艰苦的努力和有益的探索后，不断取得了令人鼓舞的成绩。以孟加拉“乡村银行”（GB）、印度尼西亚人民银行（BRI）的农村信贷部、玻利维亚的“阳光银行”（BancoSol）、泰国的农业和农村合作社银行（BAAC）、国际社区资助基金会（FINCA）、信贷联盟和众多的非政府组织为代表的一批组织和机构，成功地覆盖了大量贫困客户，小额信贷机构实现逐步制度化且实现自身财务的可持续发展。这个阶段衡量小额信贷是否成功的标准至少包括以下方面：提供服务的质量、客户贫困的程度、项目的规模、项目机构的可持续性等。
这个阶段对小额信贷项目的评估表明：以发展为驱动力的小额信贷已经初步实现了运作的自立，贷款有较高的还款率，借款人能够承受发放贷款的操作成本。这些成就使小额信贷能够成功覆盖大量穷人客户，同时也吸引了大量廉价的资金（包括捐助资金）支持小额信贷。由于人们逐渐认识到廉价的资金来源不可能长久存在，捐助资金的重点也会不断发生变化，且捐助资金的数量一般远远低于最终的资金需求，所以一些小额信贷机构开始从商业银行存款和当地储蓄中寻找资金。例如，拉美非政府组织的先行项目从商业银行部门找到资金渠道，印度尼西亚的几家机构通过为穷人提供储蓄得到资金；同时，一些杰出的机构投资于小额信贷的资金已经是其初始资本的2～3倍，它们可以争取从当地金融主管部门得到许可证，直接向公众吸收存款，大大增加了其投资和获得潜在客户的能力。
3.2.3 “不完全竞争性”理论
随着小额信贷的商业化发展阶段（1996年至今）的到来，人们逐渐认识到市场机制并不是万能的，政府干预、非市场性因素的支持对于稳定的金融市场来说也是相当重要的。其中，斯蒂格利茨的不完全竞争市场理论具有相当的代表性。该理论认为：农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方（金融机构）对于借款人的情况根本无法充分掌握（不完全信息），如果完全依靠市场机制就无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场失效，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。
随着这一新理论的兴起，小额信贷逐步进入商业化发展阶段，从孟加拉国GB到印度尼西亚BRI再到拉美的小额信贷正规化运动，发展的总体趋势是逐步转向商业化。小额信贷商业化是指以高于商业银行的贷款利率来维持财务上的可持续发展，即在不需要政府补贴和捐赠人捐赠的情况下小额信贷机构可以独立生存和发展的一种状况。商业化可持续性的小额信贷机构的发展有如下几个阶段：第一阶段，小额信贷机构的利息和手续费收入不足以覆盖运营成本。此时的小额信贷机构还只是依靠赠与或政府提供的低息贷款，它们严重依赖补贴。在此阶段，小额信贷的模式主要还处于前面所说的扶贫型小额信贷。这也是很多成功的商业化小额信贷机构的起始阶段。第二阶段，小额信贷机构的收入能够覆盖运营成本，但不能够覆盖获得资金的财务成本。小额信贷机构仍然需要资助，资助的程度取决于它们获取资金的成本。此时，商业化小额信贷粗具雏形。第三阶段，小额信贷机构能够实现完全的自给自足，不仅能够覆盖所有成本，而且还能够获得盈利，且盈利足以覆盖各种金融和非金融成本以及通货膨胀的影响。它们在不需要资助的情况下盈利，股权回报率可以达到私人部门的股权回报率。此时的小额信贷机构已进入可持续发展的轨道，商业化小额信贷模式得以建立。
随着非政府组织（NGO）小额信贷的发展在国际范围内的巨大成功，各国政府对其发展模式越来越重视，采取各种措施支持推进适合本国特点的小额信贷模式发展，促进了小额信贷领域中两项重大的突破：一是商业银行逐渐意识到小额信贷可能会带来利润，并开始认真考虑如何填补这部分市场；二是原来从事小额信贷的NGO开始寻求融入正规金融体系当中，它们申请并获得了许可，已接受监管的金融公司或银行的身份进行营业。在玻利维亚和秘鲁，1999—2000年利润率最高的金融机构不是传统的商业银行，而是已经转型实现商业化的小额信贷机构。哥伦比亚、萨尔瓦多和多米尼加共和国的小额信贷也很成功，它们中一些已经得到许可、处于国家的监管之下，另一些则仍以非营利基金会的形式而存在（表3-1）。
表3-1 2000年部分小额信贷机构财务情况
同时，在拉丁美洲，已经有数十家商业金融机构进入小额信贷领域，它们通过提供更低额度的贷款方式寻求向中低收入群体提供小额金融服务的机制。Liza Valzuela（2005）对这些降低规模进入小额信领域的金融机构进行了考察，从该研究中涉及的41家机构来看，大的商业银行占据了较大的比例（表3-2），并且平均开展业务的年限也较长（平均为4.9年），无论客户数量还是贷款规模都占据了较大的份额。这些NGO向正规金融机构的转变以及正规金融机构对小额信贷市场的进入，开辟了小额信贷商业化发展的主要途径。需要强调的是，小额信贷商业化的过程之所以在拉美地区得到了极大的发展，这是与当地金融市场环境是分不开的。20世纪90年代中期以来，拉美地区的国家政府一直致力于宏观经济的稳定与发展，并且为之做了许多的努力，这些做法对于宏观经济环境的变化产生了许多重要的影响，包括政府对小额信贷的政策支持；金融自由化进程不断加快，政府对利率管制的放松以及降低了新的银行和金融市场的门槛。所以只有在政府支持、金融管制较放松的政策和市场环境中，才能为小额信贷商业化的发展提供最根本的保证。
表3-2 2005年10月底拉美地区正规金融机构开展小额信贷的情况
小额信贷机构发展到现在，由于商业化发展途径的引入，其经营范围已经远远超过其产生初期的水平了。在信贷模式、机构管理模式、机构可持续性等方面获得了巨大的发展。小额信贷机构强调增长、效率和盈利能力。一方面，在竞争压力和金融监管改革的推动下，小额信贷机构开始寻找并开辟未曾触及的信贷市场。为了使小额信贷机构具有合法地位并进行盈利性运作，有关资本充足率、资产风险加权、坏账准备金以及信息发布等方面的专门法规应运而生。另一方面，在较好的金融回报率的“吸引”下，私人投资开始涉足小额信贷，小额信贷商业化趋势更加明显。尽管小额信贷机构贷款业务总量、资产规模都比较小，同时交易成本也较高，但这些缺陷可以用较高的利息来补偿，小额信贷机构还是可以盈利的。20世纪90年代中期玻利维亚阳光银行（BancoSol）、巴拉圭金融公司（Vision）、乌拉圭信贷联盟（Fucac）、哥伦比亚非政府组织（WWB）资产收益率分别为3%、3%、6%、6%，股本收益率分别为23%、19%、52%、14%，组合收益率分别为33%、43%、49%、46%。
4 农村小额信贷发展的国际经验与启示
4.1 孟加拉乡村银行模式
孟加拉是小额信贷的发源地，是世界上最贫困的国家之一。穆罕默得·尤努斯教授在1974年孟加拉严重饥荒发生后，开始了小额信贷扶贫试验，他认为有相当部分的贫困人口是由于缺乏初始资金丧失了很多可以自救的经营机会。1983年孟加拉的中央银行与政府相关机构共同出资创立了孟加拉的“乡村银行”（Grameen Bank，GB），主要向农户发放小额信贷，被誉为世界规模最大、效益最好的扶贫模式。到2007年底，该银行已成功覆盖全国64个地区6.8万个村的近660万贫困人口（其中97%的借款人是妇女），贷款额超过57亿美元，还款率达到97%以上。
“乡村银行”的组织系统由两部分组成：一部分是自身的组织机构，分为四级，即总行—分行—支行—营业所；另一部分是借款人机构，分为3级，即会员中心—会员小组—会员。乡村银行的服务对象只限于穷人，只有家中土地少于半英亩（0.2公顷）或家中拥有全部财产等值不超过1英亩（0.4公顷）土地价值的农户才拥有贷款资格，而且每户只限一人。由于妇女持有资金更有助于改善家庭成员和孩子的福利水平，因此贷款主要是发放给妇女的。贷款仅资助生产性项目，特别是非粮食生产的各类小型生产项目，主要是小手工业和副业。这种小额、短期信贷方式，不需要担保，直接贷款到户，手续简单方便易行，主要特征表现为以下几个方面：
（1）向穷人贷款，但不是直接与单个贫困农户发生联系，而是与项目实施最基层的小组和中心发生关系。一般5人自愿组成一小组，5～6个小组组成一个中心。
（2）提供小额短期贷款，连年扶持。贷款期一般为一年（50周），从第二周开始还贷，每周还本金的1/50，50周内还清。第一期一般比较小，每户50～70美元，第二年的借款额可增加，但每户贷款最终不得超过250美元，连续扶持直至脱贫为止。
（3）贷款以小组内联保代替担保。贷款的发放，一般按“二二一”顺序，先贷给两个组员，观察两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组组长。每次借款必须储蓄一定数额作为所有组员的共同担保或保证，一般规定借款者每周须向项目存1元钱，发放贷款时，农户需把5%的贷款部分作为基金扣留。
（4）小额信贷往往以妇女为主要对象。这当然不排除男人的参与，只是强调妇女作为主要牵头人。
（5）小组会议和中心会议制度。每周召开一次小组会，每半个月左右召开一次中心会，会议的中心内容是进行收款活动，也交流致富信息，传播科技知识等。
（6）银行资金来源多元化。最初的乡村银行完全是政府所有的，银行的资金也主要来自于联合国发展金融组织、福特基金、挪威援助组织以及孟加拉政府。20世纪90年代以后，乡村银行允许会员持有本行股份，目前，乡村银行的股份92%是由借款人持有，而政府只持有8%的股份。而且乡村银行对低成本资金的依赖性也逐渐降低，从商业资源中获得了越来越多的可借贷资金，实现了乡村银行的可持续发展。
4.2 印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式
印度尼西亚的小额贷款部是印尼唯一从事小额信贷业务的国有商业银行，是由印度尼西亚的人民银行（Bank Rakyat Indonesia，BRI）在1984年成立的。小额贷款部通过将其3700个乡村信贷部（UD）分支机构组成的网络作为盈利中心，通过存贷利率差所获的信贷服务收入，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润，不断扩展金融服务业务的广度和深度。
在市场的竞争下，BRI为满足不同储蓄群体的偏好和需求，设计了农村储蓄、城市储蓄、定期储蓄等产品。农村储蓄是专门为满足穷人的储蓄需要而设计的。1984年首先在西爪哇的一个县试验，1985年后在12个县试验，1986年向全国推广。农村储蓄发展非常迅速，从1987年以后一直是乡村信贷部存款的主要部分，占60%～65%。
近年来，BRI结合本国经济的发展，为大量农村低收入人口提供了信贷服务，支援了农业发展，服务了农村大众，在商业经营上取得了很好的效果。2003年11月，BRI同时在印度尼西亚、新加坡及香港、伦敦和纽约交易所上市，而BRI最具吸引力的地方在于其小额信贷部。截至2004年底，在BRI发展的4500个分支机构中有96%的小额信贷业务实现了盈利，成为印度尼西亚最大的小额信贷提供机构，也是目前世界上公认的提供小额信贷比较成功的例子。其有关财务数据情况见表4-1。
表4-1 2004年底BRI的主要财务指标
对于国际小额信贷运动来说，BRI最大的贡献在于，它以事实向人们表明：①正规银行可以从事小额信贷活动，但应该设立独立的小额信贷部并采取完全不同的风险管理技术；②传统的国有政策性银行，可以在不改变目标客户群体定位的条件下，通过权力下放、建立适当的员工激励计划以及充分重视一线信贷员的重要地位，改制为具有财务约束的营利性的商业银行。
4.3 马来西亚的扶贫信贷模式
马来西亚科技大学政策研究中心教授大卫·吉朋斯（Davids Gibbons）是学习、引进GB扶贫模式的复制者和实践者。1986年1月，他在马来半岛的阿曼那进行GB式的放款操作。1986年6月，大卫·吉朋斯教授把项目更名为扶贫信贷组织（AIM）。AIM的正式名称是“注册马来西亚伊克提亚公司基金理事会”，按照定义，它是一个以资助穷人为目标的，非营利、非政府的私人信托投资公司。AIM的创始资金是马来西亚伊斯兰经济发展基金提供的原研究项目的结余资金。AIM的机构分为三个层次：总部、地区办事处、分支办事处。AIM的资金按用途可分为两部分，一部分为借款资金，一部分为项目启动资金和行政经费。其项目启动资金和行政经费也有两个来源，大部分来自政府和APDC（亚太发展中心），其中APDC的资助约占一半；小部分来自公司自身收入。
AIM具有以下几个特点：
（1）一套有效识别目标群体的做法
就GB而言，这方面不存在困难，因为孟加拉大部分的农户都非常贫困，其中50%的最贫困户根本没有土地。在这种情况下，GB工作人员只要对农户的土地、财产和家庭成员的职业状况进行调查。但在马来西亚困难就大得多，因为完全没有土地的农户很少，贫困与不贫困的界线不清晰。经过长期摸索，AIM总结出了一套行之有效的做法，它包括：①住房指数。所谓住房指数，是根据农户的住房情况，制订出一卡打分标准，并根据一定的分数线指标，来识别贫困户与非贫困户。②收入考察。收入考察是类似于我国农户调查问卷中的收入调查内容，包括家庭人口和劳动力的基本情况、家庭就业结构和收入、生产和消费情况、生产资料占有情况等，还有一项家庭简史的内容，以便了解造成家庭贫困的原因。③贷款动员。由于最贫困农户缺乏创收和还贷的信心，因此被列入贷款对象的农户，往往是最不愿借贷的农户。因此，贷款户动员成为AIM的一项重要工作。
（2）忠实地执行了妇女借贷优先原则
因为妇女目前占AIM受益者的90%，GB也发现贫困的农村妇女是更值得贷款的，并且对妇女采取优先的政策。到1990年2月，GB的借贷者有89%为妇女。上述做法是仿效实验GB方法，即未来构想决策应建立在给有潜力的妇女借贷者优先权基础上。把妇女作为优先的潜在借贷者并不一定意味着必须排除男子。如果要达到目标，贫困的、男性当家的农户必须得到机会。妇女借贷者可能决定允许丈夫使用一部分贷款，但不应允许丈夫使用全部，因为那会增加她对丈夫的依赖。
（3）专门设计了贷款传递系统
AIM的传递系统是专为把贷款传递到贫困居民手中而设计的。任何一个向农村贫困农户传递贷款的系统设计都应具有下列特点：①只集中于非常贫困的农户。②严格的工作人员培训。③使用贷款系统的条件：无需附属品担保和保证人担保；贷款必须给予非常贫困的农户；程序简单；由有潜力的借贷者组成小组；自己选择贷款项目；集体连带责任；小额贷款按周偿付；交错发放；严密监督；随后贷款的可能；强制的小组基金储蓄：开放所有经营项目。
（4）国家宏观政策的支持
由于马来西亚联邦政府存在消除该国极度贫困的《展望计划大纲》的承诺，使得AIM的工作进展顺利。当计划大纲接近完成的时候，仍然存在相当多的极度贫困的人，联邦政府和州政府又在寻找更有效的减轻贫困计划。伊克提亚正是在这一恰当时机加入进来，并得到政府的大力支持。简单了解就能做出基本判断。AIM计划取得了很好的扶贫效果。
4.4 印度的小额信贷模式
在过去的几年里，印度政府一直在鼓励发展小额信贷，并将其作为对“农村综合发展项目”（IRDP）类型的扶贫项目的一种替代，因为小额信贷活动的特点和优点是可持续性，印度财政部已经表示国家预算增加对小额信贷机构的投入。中央银行——印度储备银行（RBI）在1999年4月宣布的信贷政策中专门提到鼓励发展小额信贷，而且现已建立小额信贷业务部门。经过十多年的努力，印度的小额信贷已到了起飞点，小额信贷机构正在向可持续发展的新轨道迈进。印度小额信贷起飞的成功经验是：①印度政府的积极支持和对小额信贷理念的改变。印度政府在实践小额信贷机构成功的基础上制定出有创新的前瞻性的政策。适宜的政策与商业化的小额信贷机构的有机结合，使印度的小额信贷产业充满新的活力。②印度小额信贷行业建立了小额信贷网络。不仅帮助解决意识问题，还有助于经验交流、机构水平的提高，也能发展成小额信贷自律组织。
4.5 玻利维亚阳光银行模式
玻利维亚阳光银行的前身是成立于1987年的非政府组织PRODEM，1992年被玻利维亚银行和金融实体监管处（SBEF）正式批准，成为一家专门从事小额信贷业务的私人商业银行。到1998年末，玻利维亚阳光银行的低收入客户已经达到81503户，而这占到玻利维亚整个银行系统客户总数的40%，可以看出阳光银行在玻利维亚的银行系统中占据关键地位。阳光银行主要在城镇开展业务，并收取高达50%的年利率，不依赖于补贴便可实现财务上的可持续，1998年阳光银行的资本回报率和资产回报率分别高达70%和4.5%。阳光银行平均贷款余额超过900美元，这大概是乡村银行（GB）的9倍，说明其客户的经济状况要远远好于GB。有关研究（Sergio Navajas et al.，1998）发现阳光银行的典型客户均为“穷人中那些最富有的人”或者“位于贫困线以上的非贫困人口”。目前阳光银行模式已被拉丁美洲其他9个国家模仿和借鉴。
4.6 埃及的国家开发银行
埃及的国家开发银行（National Bank for Development，NBD）成立于1980年，是一家由20000个股东出资的综合性商业银行。1987年，国家开发银行（NBD）意识到向微型企业提供贷款有助于摆脱贫困、创造就业以及向那些被忽视的人群扩展金融服务，在美国国际开发署（USAID）的帮助下建立了微型企业部，并在4个分支机构开始了小额贷款业务。最初是由国际开发署提供了1100万美元的贷款运作资金，但现在国家开发银行已经能够以自己的存款支持不断发展的小额贷款业务，并很快实现了盈利。1995年，其小额信贷业务的盈利率达到了3%，大大高于发达国家银行的边际利润率。
4.7 借鉴与启示
4.7.1 政府的支持对小额信贷的发展十分重要
总结国外成功的小额信贷发展经验，发现政府的积极支持，是小额信贷机构成功实践的重要前提。如GB从一成立到现在，一直同政府保持着良好的关系。政府为银行提供的便利条件是：一是提供资金支持，以4%～5%的利息向GB提供贷款，累计超过50亿塔卡；二是法律支持，允许银行以非政府组织的形式从事金融活动；三是政策支持，对银行提供免税的优惠政策。马来西亚政府对该机构的支持表现在宏观政策和财务帮助两个方面，具体有：AIM在建立时就明确，自己是作为政府设计的扶贫信贷活动的一种补充形式、一种可能的替代方案，而不是取代政府的作用。在马来西亚第七个发展计划中，政府向AIM项目提供了2亿吉林特的无息贷款，在AIM全部本金中，政府提供的贷款占59%。印度尼西亚政府对BRI村银行小额信贷业务大规模发展提供政策和资金上的大力扶持。1988年印度尼西亚政府颁布了一系列放松金融机构准入的金融法规。如，降低银行业的进入壁垒，新设农村银行只需5000万卢比的资本金；要求现存的农村半正规金融机构转化为农村银行等。这一系列金融法规的颁布极大地促进了农村银行的建立。政府支持小额信贷发展，一方面是要为小额信贷发展提供良好的法律环境，在为小额信贷客户提供社会安全网方面发挥主导作用，保证小额信贷客户持续获得金融支持和提高自身的发展能力；另一方面，积极引导、有力约束，提高小额信贷机构自身的水平。
4.7.2 开发有吸引力的小额贷款产品与服务
要结合当地低收入群体信贷需求进行贷款产品和服务的创新，以适应农村经济多元化、多层次发展和农民生产、经营、生活等多元化资金需求的情况。如孟加拉乡村银行的产品通过人性化设计，具有多样化的贷款品种、优惠的贷款期限以及灵活的利率水平，深受成员的欢迎。如始于1997年的乡村银行电话租赁业务至2000年末，已经放过超过3000笔这样的贷款，总计5553万塔卡，平均每笔贷款额度为18000塔卡。其次，国际上开展的小额贷款项目都要对贷款户进行大规模培训，使一些没资金没技术但是有体力的贫困农民，获得了资金，又获得了技术，提高了素质和职业技术，真正使贫困农民脱贫致富。因此，我国小额信贷业务在提供资金的同时，也应提供致富信息和种植、养殖等多项技术培训，以提高投资项目的成功率，减少小额贷款的风险。
4.7.3 确定合理的贷款利率
要实现小额信贷的可持续发展，必须确保合理的贷款利率。在国际上成功小额信贷的存贷差高达8%～15%。目前除了个别国家之外，几乎所有的亚洲国家都已经放开了小额贷款的利率限制，由执行小额贷款的机构来决定利率水平，以实现小额贷款机构财务上的可持续性。同时，对于政策性与商业性小额贷款可以实行差别利率，如对农村赤贫者可以发放政府贴息的政策性小额贷款或政策性与商业性相结合的混合贷款，商业性小额贷款利率则可以根据市场供求关系由小额贷款机构来决定。
4.7.4 小额信贷要以商业化为发展方向
从印度小额信贷中，尤其是政府主导型的小额信贷项目，例如农村综合发展项目（IRDP），人们同样看到了中国同类项目的影子。为了帮助中低收入和贫困农户及农村社区发展，两国政府都大规模设立了公有金融服务网络，启动了福利型小额信贷项目。政府采用财政补助等非市场机制手段发放低利率贴息贷款。此类项目旨在扶贫帮助弱势群体，并减轻其还贷负担。然而由于主客观因素的局限，往往造成借贷程序官僚化、工作人员不友善、持续贷款少、客户借款成本高等问题，导致金融市场规则扭曲，还贷率很低，难以持续发展。改变将小额信贷作为扶贫手段的传统观念，对服务目标群体进行市场化定位。通过利率手段和商业化运作实现小额信贷为贫困农户和微小企业提供全面的金融服务。商业化发展方向要求小额信贷组织针对不同收入水平的各类客户，相应提供各类金融服务，同时重视贷款的回收工作，并为此制定必要的激励机制，最终实现小额信贷组织和小额信贷体系可持续发展。
4.7.5 小额信贷降低贫困的效果很好
在孟加拉，有调查结果表明，加入小额信贷项目几年后的成员与新加入者或对照组人群相比，生活境况有了好转。收入和资产有改善，且抗御风险的能力加强了。而且小额信贷成员在遭遇严重自然灾害时和灾害重建期，能得到小额信贷机构的帮助、扶持。同时，调查结果还表明，相对生活境况好的户收入增加快于贫困户；穷人发展的制约条件比一般人更多。另外，在两年时间内，接受小额信贷的农户，人均收入大约可以增加32%，而整个孟加拉国的人均收入只增加了2.6%。与对照组比，参加小额信贷贷款的农户平均消费，用于保健的是对照组的2.3倍、房屋是2.4倍、穿衣是3.7倍，识字率和接受计划生育率的水平都高得多，银行已能用比较容易的条件将稀缺的资金传递给缺少资金的穷人，成员现在看到了在他们面前打开的有无限可能性的大门。另外，马来西亚的伊克提亚小额贷款减缓贫困计划也是一个成功的案例。同时，其他国家的小额信贷机构也大多营利，扶贫效果很好。
5 我国农村小额信贷的发展概况
5.1 我国小额信贷产生的背景
我国小额信贷的产生和实践过程是与扶贫宏观背景密切相关的，扶贫工作一直被列为各级政府的重点工作加以推动，信贷扶贫日益成为我国主要的扶贫形式之一。自1986年我国实行开发式扶贫以来，政府试图以区域经济增长带动区域贫困人口的脱贫，然而从扶贫实践来看，扶贫目标往往偏离贫困户，扶贫的资金挪用、漏出现象严重，使得扶贫资金到达贫困户比率低，扶贫贷款难以如期收回循环使用等问题一直困扰着我国的扶贫开发工作，直接影响到整体扶贫工作的效果。这一时期，国外小额信贷，特别是孟加拉乡村银行运行实践表明，小额信贷这种信贷模式可以将资金直接送达贫困人群并且保持了较高的还贷率。同时，国外一些非政府组织以及一些扶贫基金在我国小额信贷实践的初步成效，引起了我国从事扶贫的有关部门和学者的注意，开始进行了小额信贷的初步尝试。为了实现“到2000年基本解决贫困人口的温饱问题”的战略目标，我国政府早在1994年就实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，并一再强调要保证扶贫资金落实到户。小额信贷在扶贫中发挥着主导性的作用，提高了信贷扶贫资金的使用效率。从小额信贷的引进到后来我国小额信贷试点的初步成功，小额信贷在扶贫攻坚这一总体战略中成为一种扶贫资金到贫困户的有效工具。
5.2 我国小额信贷的发展历程
5.2.1 小额信贷试验阶段（1981—1993年）
小额信贷只是作为国际援助机构在我国贫困地区实施扶贫的一个组成部分或者一种特殊的资金使用方式，在较小的范围内进行试验（吴国宝，2001）。一般认为我国最早的小额信贷是从1981年联合国国际农业发展基金（IFAD）在内蒙古8旗（县）开展的北方草原与畜牧发展项目开始的。20世纪90年代初期，联合国开发计划署（UNDP）在我国援助的直接扶贫项目16个，涉及探索缓解中国农村绝对贫困途径和中国城市扶贫的领域，在中国的16个省（自治区）的48个县（市）执行。
5.2.2 非政府组织的小额信贷产生阶段(1994—1996年)
我国真正意义上的小额信贷首先产生于非政府组织运作的小额信贷项目，主要通过三种方式：一是在国际组织支持下进行的研究性小额信贷试验，以中国社会科学院农业发展研究所在河北省易县建立的我国第一家小额信贷机构——“扶贫经济合作社”（简称“扶贫社”）为代表；二是由项目小额信贷直接转变而来的非政府组织小额信贷，以联合国开发计划署（UNDP）的仪陇乡村发展协会为代表，后来的赤峰等乡村发展协会也属于此类情况；三是在项目小额信贷的基础上派生出来的非政府组织专业化小额信贷，以中国扶贫基金会的“农户自立能力建设支持性服务社”为代表。这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入；人们重点探索的是孟加拉“乡村银行”（GB）模式小额信贷项目在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。
在这一阶段，小额信贷试点主要是以项目的形式，仿效孟加拉乡村银行的做法开展小额信贷活动，一般称其为小额贷款组织的小额信贷，也称为非政府小额信贷。这类机构，几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备包括信贷在内的金融服务资格，但是在扶贫的名义下，实际开展着小额信贷工作。这些非政府机构开展的小额信贷，使扶贫资金“三高一快”，即到户率高、还贷率高、项目成功率高和贫困户素质提高快。但这类小额信贷存在操作繁杂、投入人力较多、扶贫资金没保障、项目规模小、操作成本高和有违国家金融政策等问题。
5.2.3 政府大规模参与阶段(1997—2000年)
从1997年开始，为了解决贴息贷款到户率低的问题，借鉴国内外非政府组织操作小额信贷的做法，在扶贫贴息贷款的分配管理体制中新建了负责贷款小组组建、贷款项目选择和帮助资金回收的扶贫社（服务社、工作站等），从而使原来由扶贫办和农业银行（期间一段时间是农业发展银行）组成的二维一体体制，转变为由扶贫办、农业银行和扶贫社三维一体的体制。这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标，与此同时，第一阶段中非政府组织操作的小额信贷试验项目也注意与国际接轨。
5.2.4 农村信用社参与阶段(2000年至2005年6月)
中国人民银行于2000年初出台了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》和《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行条例》。这两项政策的出台，标志着中央银行已经开始在正规金融制度框架内试验过去主要由非政府组织开展的小额贷款业务。同时此举对正在进行的农村信用社改革具有重要的作用。它促进信用社端正经营方向，转换经营机制，丰富完善信用社的真正内涵，而且有利于缓解农户贷款难问题，有利于抑制高利借贷，促进农村金融和社会的稳定。2001年12月10日，中国人民银行又颁布了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，这为全面推广信用社小额信用贷款提供了操作平台。这一阶段的明显特征是，在中央银行的推动下，农村信用社作为农村金融机构逐步介入快速扩展的小额信贷试验，并以主力军的身份出现在小额信贷队伍中。
5.2.5 探索“商业性小额信贷”的阶段（2005年6月至今）
为适应农村金融市场开放的政策取向，2005—2010年连续6个中央1号文件中，均提出了创新农村金融供给的思路，鼓励有条件的地方在严格监管和有效防范金融风险的前提下，允许私有资本、外资等参股，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织，探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的商业性小额信贷组织；鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，并引导农户发展资金互助组织，以此培育竞争性的农村金融市场。在这种指导思想的支配下，从2005年5月开始，中国人民银行推动了贵州、四川、山西、陕西、内蒙古五省（自治区）由民营资本经营的“只贷不存”商业性小额贷款机构的试点。2005年12月27日，山西省平遥县晋源泰小额贷款有限公司和日升隆小额贷款有限公司在全国率先挂牌成立，标志着小额信贷的商业化在我国迈出了坚实的一步。2008年中国人民银行进一步扩大了试点范围，由包括私人资本在内的多种资本投资的商业性小额信贷机构开始在试点地区出现。2006年11月22日，银监会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）。按照“低门槛、严监管”原则，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构（试点）。2007年3月1日，四川仪陇惠民村镇银行、吉林省东丰诚信村镇银行和吉林省磐石融丰村镇银行三家村镇银行以及四川仪陇惠民贷款公司正式挂牌营业。2007年10月，银监会将试点省份从6个扩大至31个。截至2007年底，全国已有24家新型农村金融机构（试点）对外开业，特别是一些外资金融机构也积极参与，汇丰（香港）银行在湖北独资设立的“随州曾都汇丰村镇银行”已获准开业，渣打银行拟在试点地区设立村镇银行，花旗银行准备在试点地区设立贷款公司，孟加拉乡村银行拟通过技术合作形式参与试点。至此，我国形成了包括非政府组织小额信贷、政府组织小额信贷、小额贷款公司（试点）、村镇银行（试点）等非正规金融小额信贷和正规金融机构开展的小额信贷业务并存和共同发展的局面。
5.3 我国小额信贷的类型
按照不同的分类方法，我国目前小额信贷主要有如下几种类型：
（1）按组织机构划分
我国小额信贷机构可分为非正规金融小额信贷机构和正规金融机构两大类，其中非正规金融小额信贷机构主要分为政府机构、非政府机构（NGO）、准金融性质试点企业。政府机构包括残疾人联合会、城市就业再就业小额信贷担保机构、扶贫办、妇联、计生协工会等；非政府机构包括中国扶贫基金会、中国妇女发展基金、中国人口福利基金会幸福工程、社科院农发所以及由国际组织和NGO（UNDP、世界银行、联合国儿童基金会、国际农业基金、联合国人口基金、香港乐施会等）提供资金援助单独成立的小额信贷实施机构；准金融性质试点企业包括中央银行和银监会推动的小额贷款公司等试点。我国正规金融机构主要包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行（城市信用社）、农村信用社和村镇银行等新型农村金融机构。在这些实施机构中，正规金融机构的小额信贷规模远大于非正规金融的小额信贷规模，其中农村信用社开展的农户小额信用贷款和联保贷款业务占有较大比重。
（2）按服务对象和目标划分
我国的小额信贷主要有：①公益性的福利小额信贷：以扶贫和促进就业为目的，主要是政府和非政府组织开办的小额信贷。②营利性的商业小额信贷：以营利为主要目的，主要由金融机构、小额贷款公司等经营的小额信贷。
（3）按资金来源途径划分
我国的小额信贷主要有：①可持续性小额信贷：财务上能做到自负盈亏，资金来源主要有存款、自有资本金和社员股金等。②阶段性的小额信贷：不追求自负盈亏，主要以实施阶段性扶贫为目的，资金来源主要靠补贴和捐助。
5.4 我国小额信贷的主要运作模式
在实践发展过程中，我国各类小额信贷组织主要采取三种运作模式：
（1）仿效孟加拉“乡村银行”小组贷款模式
我国非政府机构开展的小额贷款大多采用效仿孟加拉“乡村银行”小组贷款模式，根据中国的背景和项目区农户的情况进行适当的调整，其中以中国社会科学院的“扶贫社”最为典型。“扶贫社”模式的特点：①以妇女作为主要目标客户。“扶贫社”从一开始就坚持以妇女为主的贷款政策，目前的借贷人约90%仍然是妇女。②服务进村到户。所有的贷款申请、培训、取得贷款以及还款都在农户所在的社区（村）内完成。③商业水平的利率政策。“扶贫社”的实践证明，较高的利率不是农村贫困人口和低收入人口使用贷款的障碍。④农户的组织方法为采取连带小组方式，强调社员相互合作和监督。典型的组建小组的方法是：社员自愿组成5人小组（直系亲属不得在同一组内），一般6～8个小组构建一个中心，分别选出组长和中心主任。小组成员间要互相帮助和监督，并发挥联保作用，形成自身内部的约束机制。每周由中心主任和信贷员召集所有成员参加的中心会议，主要是检查项目落实和资金使用情况，办理放、还、存款手续等。⑤实行分期还款制度。分期还款被大多数项目区的借款人所接受，成为我国农村金融制度的一项创新。至今“扶贫社”一直实行每周还款的制度。⑥实行持续贷款制度。按期还款以后还可以接着贷并可以提高借款金额，可以无限期地循环贷款。
在借鉴的同时，“扶贫社”在实践中也发现了孟加拉“乡村银行”模式不完全适合中国的成分。主要有：一是小组贷款——小组成员间的互助和联保。在“扶贫社”的实践中，小组联保做得不都是很成功。问题是小组成员之间的互助容易做到，但是小组成员之间的相互担保却较难做到。二是中心会议制度。中心会议制度被认为是孟加拉乡村银行小额信贷模式的最核心内容之一，但是“扶贫社”的实践证明实行这种制度在我国却非常困难。三是政府的作用。在推动小额信贷发展方面，政府能够起很大作用。但在政府如何发挥和怎样发挥作用上一向存在分歧。在社科院试点的6个县里，陕西丹凤的“扶贫社”最后交还给了当地政府，原因是“当地政府干预过多”。将利率由8%降到了3%，虽然政府的出发点是好的，但是显然“混淆了信贷与救济的区别，‘扶贫社’长期的亏空就难以弥补”。最后，社科院关闭了丹凤试点。现在，河北易县、涞水、河南南召、虞城等4个试点项目都已经与政府脱钩，平均还贷率达90%以上。
（2）小额贷款公司模式
从2005年10月开始，中央银行尝试新的小额信贷模式，在山西等5省份开展了小额贷款公司试点，由私人出资，用自有资金发放贷款，但不能吸收存款。设立标准如下：①由试点县（市）政府给予小额贷款公司经营贷款的许可文件，再据此到工商局注册，领取营业执照。有的地区采取招标文件许可，如四川、贵州、内蒙古，按照预先设定的招投标准则，明确采取公开招标形式评选小额贷款公司投资者。有的地区则直接对选定的投资者进行许可，如山西、陕西。②对设立小额贷款公司采取了最低资本金额的限制。四川广元的注册资本金最低要求为500万元，贵州江口、内蒙古鄂尔多斯市东胜区小额贷款机构试点的注册资本金最低要求均是1000万元，山西平遥要求1500万元。③对资金来源和小额贷款公司投资人的股东人数进行了限制。投资者必须以自有资金作为小额贷款的资金来源，小额贷款公司不准以任何形式吸收公众存款，为了规避变相吸收存款行为，各试点地区对公司投资人的股东人数进行了限制，如贵州江口和内蒙古东胜要求股东人数不得超过5人。
同时，在制度安排上提出了以下要求：①在服务对象上作了明确指引。主要以个体经营者、微小企业、农户贷款服务为主，小额贷款公司业务运作一定程度后，对农户贷款的占比作了相关规定。内蒙古鄂尔多斯市东胜区小额贷款公司招标文件中规定，“三农”贷款比例最初不得低于10%，第六年不低于25%；贵州省江口县规定小额贷款公司“三农”贷款比例不得低于30%；《平遥县开展小额信贷试点实施方案》还规定，小额贷款公司的贷款对象以“三农”为主，“三农”贷款比例不得低于70%。②为了控制小额贷款公司风险，对单笔贷款最高额度方面进行了限制。四川广元全力小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司规定单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的2%，内蒙古东胜融丰小额贷款公司规定单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的5%，山西平遥小额贷款公司规定单户贷款金额最多不得超过10万元，其中5万元以下农户贷款比例不得低于70%。③经营范围原则上不允许跨县（区）经营。平遥小额信贷公司、广元全力小额贷款公司均不允许跨县（区）经营，业务只能在县域范围内开展。贵州江口和内蒙古东胜试点中允许运行3年时间后可以发展到试点县周边。④贷款利率上，借贷双方自主协商确定，最高不得超过基准利率的4倍。⑤要求小额贷款公司建立贷款逾期与贷款损失准备金制度。在贷款损失准备金提取办法上，四川广元与贵州江口和内蒙古东胜有些差异。山西平遥小额贷款公司还要求要保证足够的资本充足率（8%）、设置不良贷款警戒线、实施抵押担保等措施，同时还设立了风险担保基金，以发起人自有资金的10%、委托借款人委托资金的6%作为风险担保基金，用于委托资金和其他负债资金的担保。贷款方式上，信用贷款、担保贷款和抵押贷款是小额贷款公司的主要贷款形式。四川广元全力小额贷款公司以发放信用贷款为主，信用贷款占比高达60.7%。山西平遥日升隆小额贷款公司和贵州江口华地小额贷款公司70%以上的贷款都是担保贷款，其余主要按照信用贷款方式发放。而山西平遥晋源泰小额贷款公司发放贷款方式以抵押为主，占贷款余额的70.87%。
（3）农村信用社的小额信贷模式
农村信用社开展的小额信贷业务，主要采用以下方式：①期限。目前的农户小额信贷并未能建立起一种农村信用社向农户提供中长期贷款，满足农户多方面需求的有效机制。由于农信社自身资金实力有限，现阶段农户小额信贷资金主要来自于央行的支农再贷款，而支农再贷款的期限一般较短，为6个月、9个月，最长为一年，并规定不得展期。②利率。以执行央行规定的利率为主，在一定的范围内上下浮动。③金额。由于农产品需求结构多元化，农户的生产也不再局限于粮食生产，还要进行经济作物、特色养殖、花卉种植等，因此农户的贷款需求与以往相比大大增加。但是农村信用社在设定农户小额贷款金额时，非但没能充分考虑到农户的实际贷款需求变化，而且从农村信用社或者信贷人员自身利益出发，为降低信贷风险，存在人为压低贷款额的现象。
5.5 小额信贷发展现状
1993年中国社会科学院建立的易县扶贫经济合作社是我国第一个真正意义的小额贷款组织，中央银行试点成立最早的小额贷款公司是2005年12月27日开业的“山西平遥晋源泰、日升隆小额贷款公司”。以全国小额信贷开展最早的华北地区为例，截至2006年底，华北地区主要有河北保定市易县扶贫经济合作社、山西吕梁市临县扶贫基金会、内蒙古赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会、山西晋中市平遥县小额贷款公司、河北廊坊霸州市万利通小额信贷有限公司、内蒙古鄂尔多斯市融丰小额贷款公司（分别简称“易县扶贫社、临县基金会、昭乌达妇女协会、平遥贷款公司、霸州万利通贷款公司、鄂尔多斯融丰贷款公司”）等6家机构。其成立情况分别见表5-1。
表5-1 华北小额贷款机构成立情况一览表
表5-1 华北小额贷款机构成立情况一览表（续）-1
通过表5-1可以看出，1993—2003年成立的易县扶贫社、临县基金会和昭乌达妇女协会都是非营利的社团组织，资金来源主要是国际捐助资金，发起人有个人、科研机构、妇联等，构成比较复杂。2005年之后成立的各种小额贷款公司，都是以营利为目的的公司制企业，资金来源一般为企业自筹资金，发起人一般为个人或企业。同时，对六家小额信贷机构的经营管理情况调查发现，各机构经营状况良好，一般保持了较高的贷款偿还率，对地方扶贫和微型企业发展有很好的促进作用，收到了良好的社会效益。其经营管理情况具体情况见表5-2。
表5-2 2006年底华北小额贷款机构经营管理情况一览表
表5-2 2006年底华北小额贷款机构经营管理情况一览表（续）-1
表5-2 2006年底华北小额贷款机构经营管理情况一览表（续）-2
为了研究方便，这里小额贷款机构以2005年5月人民银行在全国5省（自治区）（山西、四川、陕西、贵州和内蒙古）开展小额信贷组织试点为界，之前设立的小额贷款组织为扶贫性质的民间社团（以下归类“扶贫社团”）；之后组建的则是以营利为目的的现代公司制企业（以下归类“小额贷款公司”）。这两类小额信贷机构的主要不同点和相同点见表5-3。
通过表5-3可以看出，扶贫社团的资金主要靠援助，缺乏可持续性，资金规模较小，贷款对象单一，贷款全部为信用贷款，额度较小，较多采用分期还款的方式。小额贷款公司的资金来源主要是发起人出资，资金规模较大，贷款对象广泛，包括担保、抵押、信用、质押等多种贷款类别，还款方式和商业贷款相同。这两种小额信贷组织一般贷款利率都较高，贷款期限一般不超过1年，借款人获得贷款便捷，办事效率明显高于银行业金融机构。
表5-3 华北两类小额贷款机构比较
表5-3 华北两类小额贷款机构比较（续）-1
5.6 小额信贷发展的新特点
2008年3月份，人民银行天津分行对河北廊坊、保定，内蒙古赤峰、包头，山西吕梁、晋中六市辖内15个县（市、旗）（以下简称“15县”）小额贷款组织进行了专题调查，调查结果如表5-4所示。
表5-4 15个县（市）小额信贷组织情况调查表
表5-4 15个县（市）小额信贷组织情况调查表（续）-1
表5-4 15个县（市）小额信贷组织情况调查表（续）-2
从以上调查表我们可以看出，我国小额信贷的最新发展主要呈现以下三个特点：
一是近年小额贷款组织发展迅速。2005年、2006年和2007年末，15县小额贷款公司总数分别为8家、10家和27家，两年累计增加17家，增幅212.5%；雇用职工人数分别为95人、115人和243人，累计增加148人，增幅155.8%；注册资金总额分别为3310万元、14410万元和66110万元，累计增加62800万元，增幅1897.3%。
二是小额贷款组织贷款质量良好。各地小额贷款公司贷款支持对象为本地中小企业、个体工商户和自然人，贷款种类为抵（质）押和担保贷款，贷款期限分1个月、3个月、6个月和1年，贷款利率执行不高于当年基准利率的4倍。2005、2006和2007年，15县小额贷款组织贷款本金回收率分别为97.34%、98.75%和99.98%，利息回收率分别为98.85%、99.92%和100%，远高于同期各银行业金融机构贷款本息回收水平，其中，未回收本息主要为扶贫性质的小额贷款组织发放的扶贫贷款。
三是各项贷款增速迅猛。2005年、2006年、2007年，15县小额贷款组织累放贷款2677.5万元、26867.5万元和136293.7万元，累计增加133616.2万元，增幅4990.3%，年均增长613.5%，分别占同期15县各银行业金融机构累放贷款的0.11%和0.89%和2.92%，累计上升2.81个百分点。在国家宏观调控趋紧的形势下，正规银行业金融机构贷款发放受到限制，小额贷款组织由于不受国家宏观调控政策约束，贷款增速迅猛。
从以上实例可以看出，我国非正规金融小额信贷机构发展迅速，其开展的小额贷款保持了较高的还款率，贷款质量大大优于各正规金融机构，表现出了顽强的生命力，这是我国小额信贷发展的主要方向，必将为农村金融市场体系的建立和新农村建设的推进做出重要的贡献。
5.7 我国小额信贷发展实证研究
5.7.1 易县扶贫社小额信贷模式
5.7.1.1 易县扶贫社基本情况
河北省保定市易县扶贫经济合作社，是在中国社会科学院农村发展研究所、美国福特基金会和孟加拉乡村银行（GB）的资助下，于1993年10月正式成立的民间社团组织，是全国首家小额信贷扶贫实验单位。该社借鉴孟加拉乡村银行的模式，向贫困乡村广泛提供小额信贷服务。截止到2008年，易县扶贫社先后在易县14个乡镇累计发展“中心”195个，发展小组3437个，在占全县41%的行政村建立了扶贫社的基层组织——“中心”和小组，扶贫22959户，其中妇女受扶持率达到83%，累计发放贷款8479万元，直接受益人口85714人。
5.7.1.2 易县扶贫社的小额信贷产品特点
（1）服务对象
“扶贫社”主要为贫困农户特别是贫困妇女提供小额信用贷款支持，帮助其发展家庭养殖业和手工业等。贫困户的标准为：上年人均收入低于1000元，家庭总资产不超过1万元，家庭主要成员具有创收能力。2004年后随着业务的发展和管理的需要逐渐提高了放贷的标准，中等或中等偏下的群体如城镇下岗职工、待业人员、失地农民都可以成为承贷主体。
（2）运作模式
扶贫贷款的特点是额度小、周期短。目前，易县扶贫社采用的运作模式是2004年8月开始试验推广的模式，主要特点是：①成员标准。贫困农户家庭净资产不超过2万元，上年家庭人均纯收入1500元以下，以有创收能力的妇女为主。②贷款额度。第一期贷款额度以2000元为上限，如果该期贷款能够按时偿还，则可得到更大额度的后续贷款，第二期以3000元为上限，第三期以后以4000元为上限。③小组基金和强制储蓄。小组基金按贷款额的1%在放款当天一次收清；强制储蓄是每周按贷款额的2‰交纳，在农户按期偿还清贷款之后将强制储蓄还给农户。④贷款担保方式。五户联保，首先以五户贫困户加入扶贫社自愿组成小组（直系亲属不得在同一组内），再由6～8个小组组成一个“中心”。每个“中心”选出小组长和中心主任，实行自我管理，并选择适宜的生产经营创收活动，就可以得到小额度、分阶段的持续贷款直至脱贫。小组成员之间互相帮助、互相监督，并负有连带清偿责任，“中心”成员定期定点放款、收款，并对入社社员开展培训活动。⑤贷款的回收。目前有两种方式，一是整贷零还、按周还款，全部贷款在50日内还清；二是整贷整还，即按协议还款，最长期限不超过9个月，只在每周收取利息、个人储蓄，本金到期一并归还，由信贷员每周在中心会议上收取利息。⑥服务进村到户。所有的贷款申请、培训、取得贷款以及还款都在农户所在的社区（村）内完成。
（3）贷款利率与服务费用
农户与“扶贫社”签约时的签约利率是8%，但由于偿还方式特殊，既有小组基金又有强制储蓄，而且每周还款，因此实际贷款利率为16%，比金融机构的贷款利率高，但比民间信贷利率低，并且全部执行统一利率。“扶贫社”确定较高利率标准主要基于以下几点原因：一是只有较高利率才能使扶贫资金真正到达村民特别是贫困者手中，如果贷款利率不高或者零利率，一些强势人群、先富起来的人群，就会利用自己的地位和势力抢占贷款，而真正贫困的农户就难以获得贷款；二是较高利率才能覆盖小额信贷的高成本，如果小额信贷不能通过利息收入覆盖它与社区共管组织的成本，那么它本身就不能生存下来，更谈不上可持续发展和服务；三是只有较高利率才能解决高违约率问题，低利率往往给借款者一个错觉，即小额信贷用好用坏无所谓，在较高利率的压力下，借款者不仅要还本，而且要付高利息，因而就是借款者产生精心经营的压力与动力，如无特殊天灾人祸，就必须成功。此外，执行统一利率一方面有利于扶贫社对贷款的管理，防止腐败现象产生；另一方面，执行同一利率让承贷感觉到人人平等，杜绝了特权阶层的产生。
（4）贷款投放和回收形式
易县扶贫社除中心社有固定办公场所外，分社与“中心”均无固定地点，一般在村委会，贷款投放方式为集中式放款，实行信贷上门服务。每笔贷款从申请、培训、取得贷款到还款的全过程均在社区（村）内完成，这是“扶贫社”在贷款发放和回收形式上的一大特色，是“扶贫社”对“把金融服务延伸到穷人社区”制度的继承和发展，与商业银行和其他小额信贷机构明显不同。它不仅仅是操作方法的简单改变，也不仅是降低了贷款户的交易成本，更重要的还在于它使穷人重新获得了因缺乏社会资源而失去的信贷机会，而这一点对穷人来说是非常重要的，因此深受广大贫困农户的欢迎。不过，这种操作方式的改变也使扶贫社承担了比传统方法更大的成本压力。
（5）借款人信用状况评价
借款人信用评价首先是在互助小组内部完成的，村民采用完全自愿的形式建立小组，并自己选举产生负责人，小组中的农户之间具有互助、互督和互保的义务和责任，这就保证了互助小组内部的信用。贷款机构对借款人的信用评价是建立在小组评价的基础上，考察小组评价结合农户自身意愿，借款人是否具备政策生产能力，项目是否可行，然后决定是否放款。其次通过对借款人实行连续放贷机制，即信用良好的农户可以得到连续放贷的支持，信贷额度会更高，以此推动农户建立较高的信用。
5.7.1.3 易县扶贫社小额信贷的可持续性分析
美国著名学者Morduch对小额信贷可持续性的指标进行研究时，提出了操作可持续性和经济可持续性两个概念。操作可持续性是小额信贷机构的收入足以支付其运营成本，经济的可持续性是指没有外来补贴完全按市场利率取得信贷资金而周转和生存，小额信贷机构能够达到收支平衡。小额信贷机构能否生存和可持续发展，贷款本息回收率、资产回报率、经营自负盈亏比率、操作自负盈亏比率等是非常重要的参考指标。
表5-5 2003—2007年易县扶贫社业务情况一览表
表5-5 2003—2007年易县扶贫社业务情况一览表（续）-1
表5-5反映了2003—2007年易县扶贫社的业务发展情况，从表中的数据和指标可以看出，贷款农户越来越多，累计贷款额也在逐年增加，贷款妇女比重逐年略有下降，财务指标比较稳健，2006年及2007年资产回报率、资本回报率、经营自负盈亏比率和财务自负盈亏比率都有所增加，贷款本息回收率达到99%，扶贫社已经初步具备了可持续发展能力。其中几个主要经营指标的计算方法如下：资产回报率（ROA）=纯利润/资产总额×100%；资本回报率=纯利润/资本总额×100%；经营自负盈亏比率=财务收入/（财务成本+贷款损失准备金成本+操作成本）；财务自负盈亏比率=扣除补贴因素的财务收入/（扣除补贴因素的“财务成本+贷款损失准备金成本+操作成本”）。
易县是山区农业大县，属于国家级重点扶持贫困县。通过“扶贫社”小额信贷的连续扶持，到2007年底，易县已有6000多户贫困户得到了稳定性脱贫，“扶贫社”累计实行利润132.2万元，可用资金为905.6万元。“扶贫社”为易县服务128个重点贫困村，占全县行政村的27.3%。涉及的贫困户2.47万户，贫困人口8.9万人，占128个重点贫困村人口的88.3%。其中，年均收入低于637元未解决温饱人口3.5万人，在637～882元的贫困人口3.2万人，介于882～1200元的低收入人口2.2万人。覆盖率高低是衡量小额信贷机构是否成功的重要标准，易县扶贫社以其所活动的乡镇贫困农户数为基数计算的覆盖率为88.3%，覆盖面广，覆盖率比较高，说明该扶贫社经营管理的比较成功。
5.7.1.4 易县扶贫社小额信贷发展中存在的问题
（1）贷款额度较小，且采用每周还款方式，使贷款适用项目相对狭窄，逐渐与当前农村经济发展状况和新农村建设的新要求不相适应。适当的小额贷款额度，既可以提高借款人驾驭小额贷款的能力，也可以促进小额贷款机构在目标客户的瞄准上更侧重于低收入贫困农户和微小企业，自然排除了富人和大企业客户。易县扶贫社的第一期贷款额度以2000元为上限，第二期3000元为上限，第三期4000元为上限。近年来，随着新农村建设的推进和当地经济的发展，偏低的贷款额度已经难以实施完整的项目生产，需要对现有信贷模式的突破与创新，以适应新的发展和需求。此外，每周还款模式适用的项目必须能尽快产生效益，大体包括小规模的商业流通和微型加工业等，但生产周期较长、收益在生产周期结束后一次补偿的种植、养殖业就不适用于这种贷款模式，从而导致了扶贫社小额信贷适应范围相对狭窄的问题。
（2）后续资金不足，融资渠道单一，影响了扶贫社的可持续发展能力，使扶贫效果不能最大限度地发挥。小额信贷属于规模经济，每个中心社资金规模达到190万～200万元时才能实现成本的有效覆盖。到目前为止，易县扶贫社资金来源有孟加拉乡村银行与美国福特基金会的捐助、中科院550万元的软贷款和历年的利润滚存，共计905.6万元，虽粗具规模，但“只贷不存”的模式使小额信贷的可用资金非常有限，大大制约了小额信贷的可持续发展。据调查，农村小额信贷资金需求旺盛，大多数农户资金需求在5000～3万元，而现在扶贫社只能提供户均1500元的贷款资金，无法有效满足日益增长的小额信贷需求。
（3）“扶贫社”没有合法身份，严重影响了其可持续发展。易县扶贫社属于公益性小额信贷组织，没有相关的法律和政策法规予以支持，无法确定合法身份，严重影响了组织的生存和发展，也影响了机构的筹款和业务的开展，甚至合法权益受到侵害。
（4）经营管理水平和内部风险控制机制有待进一步提高和完善。易县扶贫社虽然经过十几年的经营和发展，积累了丰富的经验，但由于条件有限，经营管理水平还不高，业务发展中个人倾向色彩较浓，管理方式有待改进和提高。此外，“扶贫社”的组织结构还不健全，内部管理体制尚不完善，内部监管部门缺位，机构内部监管体系尚未形成，风险控制意识淡薄。
5.7.1.5 经验与启示
我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，其中有9亿农民，是传统的农业大国。我国的基尼系数已达到0.48，已超过了0.4的警戒线，城乡差距3.33∶1，贫富差距日益扩大，中低收入群体占人口的98%，其中中等收入户占总户数18%，低收入户占总户数80%，10%最低收入家庭财产仅占全国家庭财产总额的1.4%。因此，我国信贷扶贫事业任重而道远。“扶贫社”是对国际通行的小额信贷扶贫模式引进、吸收、再创新的产物，其成功经验，给我国的信贷扶贫事业以及农村金融机构的营销理念和制度创新都提供了可借鉴的范本和值得推广的经验。
（1）正视贫困人口的金融需求，为贫困人口提供金融服务，使利用金融改变农村贫困面貌成为可能，通过小额信贷的连续扶持，贫困农户可以得到更多的致富的机会，加快脱贫致富的步伐。易县扶贫社以贫困人口尤其是穷困妇女为服务对象，正视穷人的金融需求，以五户联保方式来提供贷款服务，这不仅给了穷人靠自己双手致富的机会，而且使穷人有了团队感，有了互相帮助和督促的愿望，实现致富目标，更重要的是小额信贷作为一种金融创新使更多的穷人享受到了金融服务，提高了农民的金融意识。
（2）在推进小额信贷机构发展中，应遵循商业可持续发展原则，采用市场化运作模式，实行较高的利率覆盖成本，不仅可以有效改善农村的信用环境，而且可以实现“扶贫社”和农户的双赢。科斯的交易费用理论认为正规金融机构不愿意为贷款额度小，居住分散的贫困群体提供信贷服务，因为这样做的成本很高。但“扶贫社”以高于商业银行的利率向农民发放贷款，仍受到农民的普遍欢迎，说明农民也希望利用贷款来改善自己的生存状况。在传统观念中，人们总是片面认为，利率优惠才是真正的帮扶，小额信贷作为一种信贷扶贫方式应实行较低的利率。其实，小额信贷不仅是一种有效的扶贫形式，更是一种特殊的金融形式，没有覆盖其成本与损失的高利率，财务上的可持续性就难以维持，信贷机构放贷的积极性就会受到影响，反而抑制了小额信贷机构和信贷扶贫事业的发展。对穷人来说，“授之于渔”远比“授之于鱼”更重要，也就是让穷人享受到金融服务，给他们发展的机会，远远比优惠利率更重要。因为穷人发展的机会很少，甚至几乎为零，所以穷人迫切需要的是更多的脱贫致富的机会，只要为穷人提供信贷服务的同时，也提供技术服务，给他们创造致富的门路和机会，他们完全有能力承担和接受较高的利率。
“扶贫社”的成功经验也给我国正在推进的村镇银行、资金互助社、贷款公司等农村新型金融机构及小额贷款公司试点工作提供了重要的借鉴与参考。无论是金融机构还是小额信贷机构开展的小额信贷业务，在经营中都不能脱离我国“三农”经济低收益、高成本、高风险的客观现实，应该遵循市场化运作的原则，通过风险定价机制实现可持续经营，确保其收益能覆盖成本和风险并实现盈余。片面追求社会效益而忽视可持续发展，或片面追求经济效益，而淡化支农扶贫服务的做法，都是错误的，也是不能持久的，其结果只会与目标背道而驰，甚至给农村经济、农村金融及社会稳定增加新的不稳定因素。
（3）贷款风险防范不应该仅仅局限于资产抵押担保，一定条件下的内生激励机制比抵押担保机制更为有效，“扶贫社”的小组联保制度有效降低了信贷成本和经营风险，保证了“扶贫社”的可持续经营。银行本质就是经营风险的特殊企业，完全规避风险是根本不可能的，而目前银行在信贷理念上过分强调“零风险”，一律要求抵押担保，消极规避信贷风险责任，使自己的贷款营销范围受到很大限制。而“扶贫社”运用单笔额度控制风险、通过高利率覆盖风险、小组成员联保方式降低风险、“整贷零还”分期还款防范道德风险、上门服务防范操作风险等积极灵活的方式，代替了传统的抵押担保制度，既破解了对农村贫困弱势群体缺乏抵押担保物的难题，也让穷人获得了贷款和发展的机会，又有效保障了信贷资金的良性循环。尤其是小组联保制度，小组成员间相互担保和相互监督的关系明确，成员间也相互了解，信息不对称的偏差小，这种针对“乡村熟人社会”的制度设计，降低了“扶贫社”掌握贷款农户的基本信用的调查评级成本，也大大降低了经营风险。“扶贫社”的经营理念、运营方式及其贷款风险防控体系，对我国农村金融体制改革特别是农村新型金融机构及小额信贷公司试点工作的开展，都具有极其重要的借鉴意义和参考价值。
5.7.2 涞水县扶贫社小额信贷模式
5.7.2.1 涞水县扶贫社基本情况
涞水县扶贫经济合作社成立于2003年10月，是由中国社会科学院贫困问题研究中心在河北省保定市涞水县成立的小额信贷实验基地，在涞水县民政局注册为社会团体，有永阳分社和楼村分社两家分社。“扶贫性”有工作人员12人，其中县级社两人，各分社每社5人。“扶贫社”自负盈亏，资金全部来源于中国社会科学院贫困问题研究中心，每年按资金的5%上划利息。2003年10月至2007年12月累计放款1241万元，2007年末贷款327万元；贷款涉及涞水县7个乡镇66个自然村3887多户农民。
5.7.2.2 涞水县扶贫社的小额信贷产品特点
（1）贷款对象
涞水县扶贫社的目标客户群为农村的贫困妇女，帮助她们发展风险小、易操作、效益快的生产经营项目，如个体运输、种植、养殖、手工业和小商品零售等。界定贷款对象的标准为固定资产2万元以下，人均年收入中等水平偏下不足1500元的，有工作能力的女性农民。“扶贫社”把贷款对象限定为农村贫困妇女的理由是，它们认为相对于男性，妇女更加诚实守信，经营谨慎，还款意愿强烈。
（2）贷款担保方式
“扶贫社”贷款担保方式为五户联保。首先社员接受3～5天最长不超过7天的培训，然后填写联保、入户调查表、家庭状况调查表，经中心主任审批后，再经县级社批准成为正式社员。社员每五人（户）自愿组成一个小组，约6个小组组成一个中心小组，组长、秘书和中心副主任由民主选举产生。小组成员之间发挥联保作用，互相帮助和互相监督，形成内部约束机制。
（3）贷款管理模式
涞水县扶贫社贷款管理实行审贷分离，即由分社组织调查并上报总社由主任审批发放。社员取得贷款后，必须用于批准的贷款项目，不得挪作他用，否则，“扶贫社”将收回贷款并对其进行处罚，小组成员必须准时参加每周中心会议，并在会上还本付息。贷款管理人员必须到一线调查，收贷收息。每个管理人员包5～6个村。真正履行联保职责，任何小组成员（社员）不能按时还贷，该小组成员负连带责任，并为其垫付本息。充分发挥中心组组长的作用，协同贷款管理人员共同对借款人调查收贷收息的管理。扶贫合作免费为农民提供致富信息和知识培训。社员在签订借款合同和月收入还款表后经批准给予贷款，贷款手续费按每千元贷款10元收取，一半归县扶贫社，一半归中心主任。贷款呆账准备金按贷款余额的0.1%提取。
（4）贷款额度、期限和利率
涞水县扶贫社贷款额度比较小，每户最高贷款2000元，最低贷款额度为500元。贷款期限比较单一，为整贷整还9个月或整贷零还1年。归还贷款方式有两种，一是整贷整还每周只还利息到期后还本，二是整贷零还每周还固定利息和本金。贷款利率是发展小额信贷业务的重要因素，它既涉及小额信贷机构的财务可持续性问题，又关系到农户贷款后的创收能力。涞水县扶贫社的实际利率为年利率16%。
5.7.2.3 存在的问题
（1）融资渠道狭窄，资金缺口大，后续资金不足。“扶贫社”目前资金来源只有中国社会科学院贫困问题研究中心下划，不能吸收储蓄，也没有接受过其他机构的投资，到目前为止到位327万元，远远不能满足全县几千万元的资金的需求。
（2）贷款种类少，额度偏小，不能满足不同贫困人口的需求。
（3）贷款对象单一，服务范围小，规模小，不利于发展。目前只对农村妇女开展扶贫贷款项目。
（4）工作人员素质差，金融业务能力不足。由于工资待遇低，“扶贫社”人员大部分是下岗职工和新参加工作的青年，得到相关金融知识培训较少，工作能力有待提高。
（5）定位不确定，规模小，难以维持可持续发展。由于“扶贫社”是试点阶段，还没有一个准确的职能定位，加上规模小，到目前为止，贷款余额只有327万元，利息收入共计42万元，扣除上划利息16万元外，余26万元，12位工作人员工资和其他运转费相对不足，难以可持续发展。
5.7.2.4 经验与启示
首先，使一批贫困农民真正脱贫致富。“扶贫社”在提供资金的同时，也提供致富信息和种植、养殖等多项技术培训，在保证资金供应的同时也相应提供技术和信息，使一些没资金没技术但是有体力的贫困农民，获得了资金，又获得了技术，提高了素质和职业技术。王村乡张翠台村农民张磊，以前学会了缝纫技术，但是由于资金少，缝纫机也买不起，在得到“扶贫社”2000元贷款后，购买了一台缝纫机和一些其他设备，自己加工服装，一年后不但还清了贷款并且剩余近万元，他再次购置设备和原料并扩大再生产，目前已拥有十几个工人，年产值百万元。
其次，有效地弥补了农村金融市场。随着金融体制改革的不断深化，国有商业银行基本退出了农村市场，农村信用社撤销了信用站，信用社小额信用贷款出现逐年下降趋势，信用社也离比较贫困且急需小额贷款的农户渐远。使农民金融知识和金融法律知识获取途径更少，同时由于商业银行和信用社对2000元以下贷款不感兴趣，使得农民贷款难，贷款成本高，扶贫贷款组织正好弥补了这一市场。
其三，为开发农村金融市场、金融支持新农村建设提供了可以借鉴的经验。一些金融机构以农民金融意识差还款意识淡薄、农民贷款没有抵押和担保、贷款清收难度大、农村小额贷款成本高等诸多原因，不愿在农村设立机构发展业务，纷纷转向了城市。涞水县扶贫社5年来贷款回收率在一直保持在99%以上，目前1年内期限的贷款回收率保持100%。这一事实充分说明了农民是讲信用的。
其四，将贷款与服务有机地结合起来，涞水县扶贫经济合作社在给予客户贷款的同时，对其进行培训。加强服务，促使借款人将有限的资金用在刀刃上。
其五，五户联保能有效解决农民小额抵押担保难问题。
5.7.3 香港乐施会禄劝县“社区发展基金”小额信贷模式
5.7.3.1 社区发展基金项目开展基本情况
云南省禄劝县是一个典型的山区农业县，全县总人口46.19万人，其中农业人口43.49万人，占总人口的94.15%，贫困人口12万人，属于国家级贫困县。禄劝县经济总量规模较小，受社会经济发展水平的制约，农民收入水平较低且增收困难，目前农民人均纯收入仅有2041元。此外，由于国有商业银行的退出，人均金融资源占有量越来越低，最后形成农村信用社占有绝对金融资源，很难满足日益增长的农户小额信贷需求。由于小额信贷业务金额小、笔数多且分散、成本高、资金回报率低，一定程度上影响了农村信用社开展小额信贷业务的积极性。2008年末农村信用社各项贷款中，农户小额信贷余额占比为7.73%，发证农户31159户，占全县农户总数的28.15%。因此，从禄劝县自然条件以及经济金融环境现实情况看，小额信贷存在巨大的现实需求，为社区发展基金项目的开展提供了较好的现实基础。
项目办是合作项目的执行机构，开展以农村扶贫为目标的乡村建设项目。1992—1998年，项目办通过金融机构代理，向贫困户发放扶贫贷款，但该方式由于代理金融机构缺乏积极性，还贷率只有77%。因此，从1999年开始，项目办按照“自我决策、自我管理、自我滚动”的基本原则，正式启动社区发展基金项目，社区使用社区发展基金向贫困山区农户提供小额信贷。目前社区发展基金资本金有94万元，累计发放金额565万元，受益农户3995户，平均还贷率99.6%，社区积累资金约33万元。
此外，项目办积极探索搭建双赢平台，加强和地方金融机构的合作，2007年5月与禄劝县农村信用合作社正式签署了合作框架协议。采用“自愿参加、全村联保”的方式，在项目办把社区发展基金以集体名义存到农信社基础上，农信社以该存款数额的5倍发放社区联保贷款，以进一步扩大小额信贷在贫困山区的受益面。
5.7.3.2 “社区发展基金”小额信贷产品特点
（1）小额信贷产品设计初衷
项目办希望通过社区发展基金的运作，为贫困农户提供生产资金，使生产活动能够进行，从而达到增加农户收入的目的。社区发展基金坚持可持续发展目标，具体包括：①改善贫困农户的生计状况；②培养贫困社区的自我管理能力和发展能力；③让贫困社区农户能持续获得金融服务。其中，前两项目标为近期目标，最后一项为最终目标。
社区发展基金遵循如下三项基本原则：一是自我决策，社区发展基金管理人员的产生，贷款额度、贷款利率、还款周期、贷款程序等信贷制度的设计，贷款对象的选择和审批等，都由社区自己决定；二是自我管理，表现为社区独立管理、运作获得的社区发展基金，如通过大会讨论，制定社区发展基金的信贷制度，社区审批贷款申请，建立社区积累等；三是自我滚动，社区发展基金的自我滚动发展，是资源可持续利用的重要标志，具体表现在社区发展基金的信贷制度中。
（2）贷款担保方式及其替代方式
项目办在使用社区发展基金发放小额信贷时，由于借款人都是贫困地区的少数民族农户，无法提供传统的抵押担保物，因此采用了独具特色的替代性担保方式控制信贷风险。具体包括：①社区发展委员会+农户小组联保。社区发展委员会由社区村民民主选举产生，代表社区履行自我管理的职能，做好基金的管理工作，同时成立贷款小组，社区内5～8户自愿组成小组，民主推选组长，实行农户联保。②设置还款风险金。项目办提供社区发展基金不收利息，只扣收5.4%的风险金，一年后社区还清社区发展基金，则把扣收的风险金推给社区作社区公共积累。③贷款风险的控制。不同的主体，从不同的角度进行管理制度的设计和完善，不断明晰个主体间的权利与义务，充分发挥各级监督与管理作用，采取不同的方式实现有效信贷风险控制，最大限度地降低信贷风险。一是作为社区发展基金的承贷者，社区发展委员会也是还款者，并明确规定在基金不能按时归还项目办时，社区发展委员会成员将共同承担还款责任，同时承担连带责任，从而增强了社区发展委员会认真履行的压力和自觉性；二是致力于培养农户按期还款和信用意识，通过农户小组联保，使农户形成利益共同体，有效降低了信贷风险；三是项目办通过还款风险金的设置，激励社区加强对基金的有效管理；四是项目办在做好社区自我管理能力建设指导的同时，还对农户进行科技培训，增强贫困农户生产经营水平，提高农户还贷能力。
（3）贷款利率与服务费用
项目办向社区提供发展基金不收取利息，但农户获得贷款需要支付利息，不同社区利率不同，目前最高为12%。农户的贷款利息最终归社区所有，成为社区积累的重要来源。
（4）贷款额度和期限
2007年以前最高贷款额度是2000元，目前最高贷款额度为5000元，最低金额不限。最长贷款期限为两年，最短期限为半年。贷款农户可根据自己的实际需求，在规定的贷款额度和期限内进行申请，因此，贷款额度和期限与农户从事的生产活动一般都能适应。
（5）贷款的投放和回收的形式
贷款的发放程序为：项目办→社区发展委员会→贷款联保互助小组（或农户）。贷款的收款程序为：贷款联保互助小组（或农户）→社区发展委员会→项目办。贷款的投放和回收工作一般采取集中投放和集中回收贷款的形式，由项目办按照约定的时间到各社区具体办理。
（6）贷款还款方式
禄劝县社区发展基金贷款还款具有孟加拉乡村银行整贷零还的特点，但又结合实际不断改进，还款次数逐渐减少。还款由最初的一个月一次，变为一个季度一次、四个月一次、半年一次、一年一次，2007年又开始尝试两年一次还款。
（7）借款人信用评价
借款人的信用评定主要靠社区在自我管理过程中层层把关，经历小组评价和社区评价的过程，社区发展委员会发挥熟悉社区每一户情况的优势，认真做好借款人信用状况评价，以确保社区发展基金能够按期归还。
5.7.3.3 发展中存在的问题
（1）受资金规模限制，社区发展基金小额信贷的覆盖面窄
到2007年末，项目办累计提供565万元资本金贷款，贷款余额77万元。社区管理委员会累计向3995户贫困农户发放小额信贷，现有贷款户448户，户均贷款额度为1718元。禄劝县有12万贫困人口，10.53万户农户。从以上数据分析可知，社区发展基金由于受资金规模小的制约，覆盖面还很窄，发挥的作用还有限。因此，要推进贫困社区的可持续发展，需要更多的资金支持，以进一步提高社区发展基金小额信贷的覆盖面，使更多的贫困山区人口获得小额信贷的机会。
（2）社区发展基金小额信贷模式的持续性取决于项目办项目开展和资金供给的持续
在缺乏其他外部资金来源的情况下，如果香港乐施会取消禄劝县社区发展基金项目，不再继续提供资金支持，项目办也就没有资金来源，无法提供给社区，则社区发展基金小额信贷模式就无法继续开展。
5.7.3.4 经验与启示
（1）小额信贷模式的成功需要不断创新
社区发展基金小额信贷项目的实施，改善了社区农户的生产生活条件，农户的集体观念、责任意识增强，金融信用观念增强，增强了社区自我发展、自我管理的意识和能力，因此禄劝县社区发展基金小额信贷模式无疑是成功的，其发展过程是一个不断创新的过程。一是模式创新，既有小额信贷的一般特点，又在农户联保、还款方式、贷款额度及期限等方面结合实际不断变化。二是管理创新，培养农民自己管理资金和管理社区的能力，实现社区的自我决策、自我管理和自我滚动。三是项目创新，一直坚持贷款和科技培训相结合，增强贫困农户生产经营能力和商品意识，提高农户还贷能力。同时，还增加还款风险金及社区积累等激励机制的设计。因此，结合实际的不断创新，是该模式具有生命力和成功的内在动因。
（2）坚持以人为本的发展理念，促进小额信贷模式的本土化，有助于小额信贷的可持续发展
小额信贷作为一种有效的扶贫手段，被不同国际组织机构广泛地运用在扶贫与发展项目中，在一些贫困地区得到了当地政府的支持而大范围推广，尤其是西部贫困地区。但不同的组织机构基于不同的发展理念，对小额信贷的认识和定位也有很大差异，这也导致实施小额信贷的效果有明显区别。项目办坚持以人为本的发展理念，紧密结合当地的实际情况，创新发展符合当地的本土化的小额信贷模式，而不是照搬国外模式，要求项目必须符合贫困农户的利益，反映目标群体需求，强调贫困农户的参与及其主体角色的树立，这是小额信贷模式可持续发展的重要基础，其经营发展理念值得借鉴。
5.7.4 赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会小额信贷模式
5.7.4.1 赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会的基本情况
1997年，赤峰市妇联借第四次世界妇女大会在北京召开之际，争取和实施了联合国开发计划署（UNDP）援助、中国国际技术经济交流中心执行的“内蒙古扶贫与妇女参与发展项目”，项目额度100万美元。项目包括三部分，其中，小额信贷扶贫是核心部分，安排了40万美元的循环金。1998年11月，小额信贷部分开始启动，1999年1月7日开始放款，到2000年底项目结束时，已放款451万元，还款率为100%。2001年，联合国开发计划署和中国国际经济技术交流中心又执行了“可持续的小额信贷扶贫项目（SMAP）”，赤峰有幸被选为四个项目点之一。与一期项目相比，SMAP项目不提供本金，只提供技术支持，更多地关注机构建设，关注小额信贷的可持续发展，实现了项目到机构的转变，成立了赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会，性质为非营利的社团法人，专门运作和管理小额信贷工作。
赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会主要引进的是孟加拉乡村银行模式，是一个以赤峰市贫困妇女为支持对象的小额信贷组织。该协会宗旨是利用国内外资金及其他支持，向贫困妇女提供小额信贷、技术、法律、卫生等相关服务。其目标是把协会建设成自主经营、自负盈亏、自我发展、运作规范、管理科学的能够长期为贫困人口提供服务的小额信贷机构。组织形式是实行理事长领导下的秘书长负责制，会员代表大会是协会的最高权力机构，理事会是协会的决策机构，监事会是协会的监督机构，秘书处是协会的执行机构。现在协会有敖汉旗、巴林右旗、松山区等3个分支机构，会员6000多名，在4个旗县区的8个乡镇开展小额信贷扶贫。
协会非常重视小额信贷资金的筹集工作，几年来，在UNDP资金330万元基础上，又争取到日本政府130多万元、孟加拉乡村银行69万元、全国妇联15万元、美国格莱民基金会300万元、美国我开公司30万元、美国济困扶贫基金会22万元，积累100多万元，总资产达到1170多万元。德国复兴银行将向协会提供2000万人民币的资金，其中无偿援助1000万元，用于协会机构和能力建设，低息贷款1000万元，用作小额信贷循环金，年利率0.75%，还款期40年。另外，世界银行捐助协会15万元，实施了流动小书屋妇女扶贫与发展项目，用于支持小额信贷的发展。随着筹资力度的增强和本金规模的扩大，贷款规模也有了明显增加，每年放款的额度从最初的不足200万元，提高到2008年的1740万元，实现了为更多贫困人口服务的目的。
5.7.4.2 小额信贷产品特点及风险管理
（1）贷款特点
赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会在开展小额信贷扶贫时主要借鉴了孟加拉乡村银行模式，并根据赤峰市的实际情况进行了积极的调整，初步形成了自己的特点：贷穷不贷富、贷女不贷男、贷短不贷长、不用抵押、小组联保、整借零还、强制储蓄、中心会议、可持续利率、项目自选、技术培训、严格纪律等。几年的实践证明，这种模式可以使低收入家庭和贫困家庭更容易得到贷款，更容易降低农户一次还款的压力，降低信贷资金的风险，提高贷款质量，减少拖欠，提高资金的使用效率，提高贷款的回收率。
（2）风险管理
①“管理人员三到位”原则。即管理人员必须在筛选客户、放款，收款时全部到场监督操作，以保证程序的规范性和资金的安全性。②坚持“九不贷”原则。即不是本地户口的不贷、民政救济户不贷、家庭不和的不贷、户主不同意的不贷、超过年龄的不贷、没有生产项目的不贷、信誉不好的不贷、家有重病的不贷、长期不参加中心会议的不贷。③“审、贷、收分离”原则。即贷款审核由管理人员审核，放贷由信贷员和管理人员一起放贷，收贷由信贷员来收，防止整个运作过程由一个人独立完成。④内外审结合原则。协会在配合做好外部审计的同时，每年做好两次内部审计，把风险控制在萌芽状态。⑤收支两条线原则。即资金收放严格按程序办理，回收的贷款各分支机构不得坐支挪用，要及时按规定汇入市协会账户。
5.7.4.3 对小额信贷模式的绩效评价
（1）协会的经营业绩不断提高
协会的操作自负盈亏率稳定在100%以上，2008年达到111.76%，国内外组织提供的资金不但没有萎缩，还有了100多万元的增值；有效客户稳定在3000户以上，2008年达到3331户，为实现小额信贷的可持续发展打下了一定的基础。
（2）农户的经济收入有了不同程度的提高
据2002年调查，贷款户中有96%的经济收入有了不同程度的增加，平均每户增收1435元，人均增收367元。另据2008年专家调查，在农村牧区平均贷款4000元的情况下，每户可增加4000多元的纯收入。
（3）社会效益明显
①提高了妇女素质，转变了传统观念，增强了妇女的自信心，提高了妇女的家庭地位，团结互助和无私奉献的精神得到弘扬，促进了妇女的发展，进而促进了社区的发展。②为政府扶贫和农村金融改革提供了一些有益经验。③锻炼了妇联干部，提高了妇联的知名度，推进了妇联组织工作机制的创新和发展。
5.7.4.4 协会发展中存在的问题
（1）资金规模小，覆盖面窄
赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会现有资产900万元，无法满足所有资金需求者的信贷需求。目前仅涉及8个乡镇，有效服务客户仅有3335户。
（2）缺乏金融政策支持
协会小额信贷一直被视为一种扶贫方式，而非特殊的金融形式，缺乏专门针对小额信贷组织的金融政策和法律制度。目前协会仍处于试点探索、积累经验和建立制度及方法实验阶段，缺乏合法性和统一规范性，仍然游离于金融监管之外。
（3）产品单一，不能满足需求
多数小额信贷产品直接产生或脱胎于孟加拉乡村银行小组联保贷款的模式，缺乏根据市场需求特点进行产品、机构创新。如贷款周期最长不超过一年，与农民收入的周转期限不相适应。不能向小企业贷款，不能满足不同客户的需求，不利于提高资金的使用效益等。
（4）缺乏市场化的定价机制
目前协会小额信贷项目仍然采用8%的名义利率和15%的实际利率，低于民间利率水平，达不到利用贷款利率筛选小额信贷客户的目的，很难覆盖贷款的交易成本，项目的可持续性不强。
（5）融资渠道有限，难以扩大
目前协会融资主要来源于国际组织的捐助，融资来源较窄。因资金的扶贫性质，其瞄准的客户是低收入人群，加之资金规模小，收入只能覆盖成本，协会只是低水平、小规模上的自负盈亏，在可持续发展方面仍面临挑战。
5.7.4.5 经验与启示
（1）小额信贷的试点经验为构建农村商业性小额信贷组织提供了可以借鉴的运作模式。目前，我国农村有将近一半的农民和个体工商户及微小企业的融资来自于民间借贷，民间借贷十分活跃。如何使民间借贷规范化、合法化，让民间借贷浮出水面，给予合法地位，构建商业性小额信贷组织可望为我国金融市场对民间资本开放探索出一条风险可控的较为安全的通道。赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会的经验和做法，将为构建商业化运作的小额信贷机构提供有益的借鉴与参考。
（2）培育和发展小额信贷组织，应坚持市场化运作，发展商业性、可持续的小额贷款组织。从公益性小额信贷组织的实践来看，虽然一定阶段对扶持特定群体特别是贫困人口的脱贫解困提供了有力的支持和帮助，发挥了积极作用，但绝大部分小额信贷组织也面临着资金来源枯竭的问题，在可持续发展上面临严峻挑战。目前小额信贷组织管理人最为担心的是融资问题，一旦融资中止或资金撤走，项目就无法持续，组织将无法存续下去。这种依赖于政府或者捐助者支持的小额信贷组织，就现实而言是很难持续的。因此，小额信贷组织应以商业化运作，以较高的利率去覆盖贷款的交易成本和风险成本，从而达到小额信贷组织的完全可持续，以便能持续地推动中低收入者和贫困人口脱贫致富。
（3）坚持金融创新，规范和寻求适宜的监管方法，为小额信贷可持续发展创造有利的外部环境。要规范和扶持小额信贷试点项目，探索制定相应的规则和条例，寻求适宜的监管方法，以使小额信贷能够沿着健康的轨道发展，并将小额信贷纳入金融体制改革的总体设计中考虑，就要对现有各类小额信贷机构，视具体情况采取区别对待的政策。小额信贷建立初期应实行非审慎性监管的原则，经过调整或改造及完善，符合条件的允许合法存在并给予金融支持，同时，培育专营小额信贷业务、市场化运作的小额信贷组织。在小额信贷组织之间引入竞争机制，建立正向激励机制，提高小额信贷的经营效率。要降低政府对小额信贷的参与度，给予小额信贷组织更多的独立性，促进小额信贷按市场化、产业化的方向良性发展。
（4）提高从业人员的业务素质、负责感和使命感是做好小额信贷工作的重要前提和保障。在中国小额信贷还属于相对新鲜的领域，在人才市场上很难找到现成的小额信贷方面的人才，如何培养更多、更好的小额信贷工作人员始终是小额信贷机构的重要工作。协会经过这些年的发展，培养了一批思想品德优秀、业务素质高、敬业精神好、事业心强的工作人员，正是他们的努力工作，推动了小额信贷工作的发展。
（5）政府应该大力支持妇联从事的小额信贷工作，允许妇联组织内部建立扶贫性专门机构，管理非营利性或低营利性、主要靠国内外援助的资金，发放、回收和管理小额信贷款项，把扶贫与妇女发展有效结合起来，充分发挥各级妇联组织优势、职能优势、性别优势和沟通优势。赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会在开展小额信贷过程中，各级妇联在筹资、优化环境、社区动员、宏观指导、新闻宣传等方面发挥了重要作用，做了大量卓有成效的工作，保证了小额信贷的健康发展，有力地促进了农村妇女创业就业能力的提高。扶贫与妇女发展相结合是协会小额信贷产品生命力所在。小额信贷是因扶贫而产生，妇女发展是妇联的核心工作，两者相互促进、共同发展。如果离开了扶贫与妇女发展，妇联组织开展的小额信贷就失去了存在的价值。
5.7.5 小额贷款公司试点的“平遥模式”
5.7.5.1 平遥小额贷款公司试点基本情况
2005年12月27日，山西省平遥县日升隆、晋源泰两家以明清票号命名的小额贷款公司揭牌成立，注册资金分别为1700万元和1600万元，资金全部为发起人自有资金。平遥县是我国第一个小额贷款公司试点县，日升隆、晋源泰小额贷款公司也是我国第一批商业化运营的小额贷款公司。运行四年多来，由于制度设计切合实际，市场定位准确，产权结构明晰，管理体系科学，平遥小额信贷公司显示了强大的生命力，取得了良好的经济效益和社会效益，被称为小额贷款公司的“平遥模式”。
平遥县小额贷款公司是在工商部门注册的有限公司，业务上只能发放贷款而不能吸收公众存款，以正规金融机构难以覆盖的“三农”为重点，不跨县放贷，为农户提供小额贷款。平遥县两家公司的法人代表都是当地开煤矿和炼焦炭的企业主，走的是商业化以工补农的道路。小额贷款公司按照“走可持续发展的商业化道路”体现商业性、营利性和可持续性的指导思想，构建了小额信贷组织“自主经营、自我发展、自我约束、自担风险”的市场化运作框架，在制度设计中遵循可持续发展、服务“三农”、利率市场化、风险控制和公平公正五个基本原则。
我国开展小额贷款公司试点的目的是通过创建小额信贷组织，为形成竞争性农村金融市场创造条件，逐渐打破农村信用社在农村金融服务领域的垄断局面，引导和规范民间融资，促进农村资金回流，支持新农村建设和“三农”经济的发展。因此按照要求，平遥小额贷款公司的贷款对象重点是从事种植业、养殖业、林果业、农副产品加工业、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者。“三农”贷款比例不低于75%，单笔金额最高不超过10万元，其中5万元以下农户贷款比例不低于70%。在实际运作中，两家公司的选择范围各有侧重，日升隆公司是以前景好的具有一定规模的特色种植、养殖业为重点，晋源泰公司是以农产品加工运输、商品流通和旅游业为重点。
5.7.5.2 小额贷款公司的信贷产品特点
（1）贷款的担保方式及其替代担保方式
平遥县小额贷款公司开展了信用贷款、担保贷款、抵押和质押贷款，并且大胆创新，采取了灵活多样的替代担保方式。①信用贷款，共有两种，一种是针对前景看好的种植业和养殖业的农户进行评定，给予5000元以下的小额贷款，另一种是由村委会和小额贷款公司共同评出信用户在全村进行公示后，小额贷款公司给出5000元以下的贷款。②担保性贷款，小额贷款公司为了控制风险，采取了多种替代担保的方式，主要有自然人信誉担保、法人担保（公司+农户）、村委会担保和信用小组联保贷款。③抵押贷款和质押贷款。④除以上一般贷款形式外，小额贷款公司还尝试开发了“薪农贷”“双保贷”“助学贷”“薪商贷”和“随薪贷”等多种贷款担保替代方式。
（2）贷款利率
平遥县小额贷款公司实行利率市场化，自主经营，自主定价，控制在同期同档次基准利率的4倍以内。在利率定价上，根据不同的情况实行差别利率，一是根据贷款用途区分农业贷款与非农贷款，体现服务“三农”宗旨；二是根据客户盈利水平，对种植、养殖等低收益行业实行低利率，对商品流通、运输等高收益行业实行高利率；三是根据贷款风险程度，用高利率覆盖高风险；四是根据贷款期限，促进资金周转；五是根据客户信誉程度，用利率优惠鼓励诚实守信。两家公司的平均贷款利率在19%左右，基本上覆盖了贷款公司的服务费用，低于当地的民间借贷利率，基本在借款人承受能力之内。由于贷款快捷、透明，为了获取贷款而发生的隐形费用极低，因此，很受农户欢迎。
（3）贷款的额度和期限
小额贷款公司的贷款额度是结合当地经济水平和资金需求状况而设计的。由于平遥当地的从商气氛较浓，又是旅游胜地，因此农户的收入来源渠道比较多，对贷款的需求也比较旺盛。从实际运作来看，由于受到“5万元以下的农户贷款比例不得低于75%”和“对单户的贷款金额不超过10万元”的规定的制约，小额贷款公司1万元以下的贷款比较少，而主要集中在3万～5万元，而且如果符合同档次的贷款条件，一般会获得该档次贷款的最高额度。因此说，贷款额度和收入来源的差异对于信贷风险的评价、风险控制都有重要的意义。
平遥县小额信贷款公司贷款期限有3个月、6个月、9个月、12个月等几种期限，其中以3个月和6个月的短期贷款为主，2007年底两家公司3个月和6个月贷款占到全部贷款的60.67%，不同的期限适应不同的贷款用途，同时还可根据需要灵活办理延期。
（4）贷款的投放与回收
目前，平遥县小额贷款公司的贷款投放和回收还是由客户自己来公司营业场所办理，主要以现金方式进行。公司基本是比照金融机构贷款流程方式建立，具体流程为：借款人申请→贷前调查→贷款审查签批→贷后管理。类似于商业银行贷款，只是手续更为简单，审批更为简洁快速。如信贷员贷前调查的内容，不仅包括对贷款农户、投资项目等信息的收集，而且要通过对方人员的询问，熟悉借款人的经济能力、品德、为人处世等方面。贷款的审批是由小额贷款公司的贷审委员会最终研究决定。贷审会上，董事长有一票否决权。在每个月底结账前，信贷人员对未及时偿还利息的会通过上门告知或电话告知，及时督促贷户偿还利息。贷款的偿还可以根据客户需求采用“一次贷款、按季结息、一次性归还”和“一次贷款、全次还清、利随本清”的方式。
（5）风险控制管理
平遥县小额贷款公司更多地强调了市场化的风险控制手段。它按照商业银行风险控制的模式，制定了最低注册资本、资本充足率等严格的内控制度。例如，为控制委托业务过度扩张形成风险集中，规定小额贷款公司不良资产超过10%时，停止其接待机构批发资金和委托资金；规定小额贷款公司按照资本金余额的10%作为风险投资保证金；规定风险投资保证金委托平遥县中小企业担保公司进行专户管理，用于委托资金和其他负债人资金的担保。平遥县中小企业担保公司不得将该项专用资金挪作他用。小额贷款公司要提取风险补偿基金和风险投资保证金。为了控制信贷集中风险，规定接收单户委托资金总额不得低于50万元，但接受单户委托资金总额不得超过小额信贷公司资本金的30%等。
5.7.5.3 小额贷款公司“平遥模式”的绩效评价
实践证明小额贷款公司的“平遥模式”是成功的，它不仅实现了小额贷款公司的良性发展和显著效益，而且在支持地方经济、帮助农民脱贫致富、引导民间融资等方面也发挥了积极而重要的作用。
一是小额贷款公司的覆盖范围扩大，业务发展迅速。由于两家小额贷款公司地处城郊结合部，目前小额贷款业务基本覆盖平遥县的所有乡镇90多个行政村。自开业以来，小额贷款公司累计发放贷款2913笔，累计金额17923.28万元；累计回收贷款1867笔，金额11123，65万元；累计贷款户数为1921户，其中妇女贷款户占到6.78%，农户贷款率为80.32%；两家小额贷款公司的每笔贷款平均额度为6.15万元，与农村居民人均收入之比为15.26∶1。
二是小额贷款公司的可持续性在逐渐增强。一方面，运作四年多来，小额贷款公司采取了增资扩股、接受委托资金等多种增加资本金的措施，为小额贷款公司的资本补充提供了有效途径。另一方面，小额贷款公司的经营效益逐渐显现。截至2007年底，两家公司的总收入为1127.11万元。总支出为232.1万元，营业利润为895.01万元，资本充足率达93.16%，资产回报率为20.66%，资本回报率为21.31%。小额贷款公司的资产质量非常优良。截至2007年底，它们的正常贷款余额为6784.63万元，占比99.78%；逾期贷款余额为15万元，占比0.22%；贷款利息回收率为99.67%。其中，日升隆小额贷款公司无逾期贷款、无拖欠利息。
5.7.5.4 发展中存在的主要问题
小额信贷公司试点的“平遥模式”的产生，被认为是我国“草根金融”取得的初步胜利，有助于农村金融生态体系“种群”的多样化及健康和谐发展。平遥县小额贷款公司以构建内部管理制度为重点，以灵活简捷贷款方式为手段，探索民间资本回流农村的途径，仍处于初期的试点探索阶段，注定会经受历史的种种考验。虽然“平遥模式”的灵活高效显示了独特的优势，但毕竟小额信贷公司对我国来说是新鲜事物，还处于试点阶段，因此小额信贷公司的发展任重道远，在发展过程中还会遇到很多需要解决的问题。平遥县小额信贷公司已经遇到了小额信贷公司后续资金不足问题，小额信贷公司的市场定位问题，如何更好地兼顾服务新农村建设、农业产业化与商业可持续双重目标问题，小额信贷公司的制度设计的科学合理性问题，小额信贷公司的身份性质问题、小额信贷公司业务的法律保障问题和小额信贷公司的监管问题等亟待解决的重要问题，尤其是后续资金不足成了平遥两个“只贷不存”的小额贷款公司继续发展的最大障碍，由于没有取得“金融牌照”，小额贷款公司只能发放贷款、不能吸收存款，从央行获得支农再贷款和从其他金融机构争取批发贷款的尝试也屡屡受挫。小额贷款公司后续资金紧张的背后，其实质正是小额贷款公司身份性质不明的反映——小额贷款公司制度设计的合理性问题。公司到底应该是一个单纯的工商企业，还是一个金融机构，也由此产生了小额贷款公司到底由谁来监管、能不能尽快地建立科学有效的内控管理制度、能不能合法地在市场上融通资金、能不能比照农信社享受税收等方面的优惠政策等一系列的问题。
5.7.5.5 经验与启示
从平遥县小额贷款公司四年来的实践看，它们的运作模式得到了社会的好评，获得了经济利益和社会效益双赢，为其他欠发达地区提供了成功的借鉴模式。“平遥模式”取得的成就要归功于国家政策的支持、地方政府的扶持、公司合理的制度设计和灵活的运作机制。
（1）地方政府的积极扶持是组建小额信贷组织的首要条件
小额信贷组织作为一种非正规金融形式，要有生存的土壤，离不开地方政府的积极扶持。小额贷款公司的出现不仅让农户、个体经营户、小企业有“喜逢及时雨”的感觉，也坚定了平遥县委、县政府将小额贷款公司做强做大的决心。平遥小额贷款公司从组建到运行，主要是采用了由地方政府牵头推动、人民银行业务指导的模式，相关部门如财政局、国税局、地税局、工商局、农业局、银监分局等都给予了一定的政策扶持。2006年12月22日平遥县政府下发了《平遥县人民政府关于支持小额贷款组织发展的若干意见》的文件，文件提出，要“切实创造宽松的政策环境，扶持两个小额贷款公司发展壮大”。文件规定，“对小额贷款组织实行比农信社改革更优惠的税收政策”、“试点期间小额贷款组织在业务办理中所发生的各类收费给予优惠”、“各商业银行和农信社要对小额贷款组织的发展给予积极支持与配合，人民银行要为小额贷款组织积极争取再贷款”等。文件宣布：“凡主观设置障碍，制约小额贷款组织发展的部门和个人，县政府将坚决追究有关领导和人员的责任。”平遥县政府积极协调各部门，为小额信贷公司试点的发展创造了良好的政策环境。
（2）坚持市场化运作理念，是小额信贷组织可持续发展的前提和基础
平遥县小额信贷公司在制度设计上，明确其指导思想为“走可持续发展的商业性道路”，资金投放面向县辖范围内的“三农”，要体现商业性、营利性和可持续性，同时坚持“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则。以较高的利率保证公司的可持续发展，灵活的定价体现市场经济规律较小的贷款数额度扩大客户群体覆盖面，合理的期限适应生产经济周期，多样性的担保方式降低贷款门槛，简单快捷的手续体现转运的高效率。
（3）创新的小额信贷产品和灵活的经营机制，是小额信贷成功的关键
“平遥模式”的小额贷款成功运作的关键是其创新的小额信贷产品和灵活的经营机制。小额贷款公司一方面通过激励机制对信贷员有合理的约束，使每位信贷员有崇高的敬业精神，对调查资料必须做到详细、准确，保证清正廉洁。小额贷款公司的贷款基本不存在“人情贷款”、“后门贷款”。另一方面，小额贷款公司贷款门槛低，农信社不认可的担保、抵押物、贷款对象，小额贷款公司都认可；小额贷款公司贷款产品灵活多样，创造出很多对传统金融机构来说不可能实行的贷款方式；小额贷款公司贷款手续方便，办事效率高。小额贷款公司对农户能否贷到资金的明确答复以及3天办理一笔贷款的短单时间、灵活操作的手续得到了农民认可。同时，对贷款农户而言，对资金的认识观念不同，自己所贷资金是小额贷款公司的股东个人，与国家银行、农村信用社有着质的区别，只要有能力就及时偿还贷款，消除了“恐贷”“惜贷”等现象。
此外，需要说明的还有小额信贷的市场定位问题，小额信贷组织不但是一种民间金融组织形式，更是社会主义新农村建设的“补血剂”，小额贷款公司应以服务中低收入的客户群体为目标，信贷产品应以小额信用贷款为主，要防止小额信贷的大额化和脱离服务“三农”的目标。如霸州万利通小额贷款公司的平均贷款额度较大（2007年末，50万元以下的贷款余额比重仅为5.82%，而200万元以上的贷款余额占78.97%），虽然其在疏导民间金融方面发挥了积极作用，但在支持低收入农户发展方面作用很有限。因此，如何引导小额贷款公司为低收入农户服务，在创新服务产品的同时不能偏离扶贫目标，是摆在政策当局面前的一个重要问题。
（4）严谨有效的风险防控体系是小额信贷成功的重要保障
平遥县小额贷款公司作为自主经营、自负盈亏、自我约束的企业，产权明晰，权责分明，从生产需要出发，从发展的高度认识，把有效规避风险和最大限度地抑制风险，作为小额贷款公司经营管理活动的重要内容，从部门设置、决策机制、岗位分工、操作程序、业绩考核等方面建立一整套严谨有效的风险防控体系。另一方面，作为试点期间监管机构的各级人民银行贯彻“非审慎监管”原则，制定了小额贷款公司检测方法，有效开展了现场和非现场检测指导，建立了较为完善的检测体系，有效地规避了业务风险。
（5）小额信贷的本土化——源于民间、得天独厚的优势
平遥县小额贷款公司能够健康稳步发展，其中一个重要的原因就是它的本土化——源于民间、得天独厚的优势。由于小额贷款公司来源于民间，服务于“三农”，与农户有千丝万缕的联系，它们之间的信息是对称的，相对于农信社具有先天的优势，而且其获取信息的成本也很低。小额贷款公司发起人均为当地土生土长的民营企业家，他们在多年的生产经营活动中建立了丰富的人脉关系，形成公司在信息获取上的优势。同时公司发起人在多年的生产经营活动中，树立了良好的信誉和较高的威望，这些都是小额贷款公司的无形资产。
5.7.6 农业银行西藏分行的农牧户小额信贷模式
5.7.6.1 西藏农牧户小额信贷产品特点
（1）小额信贷产品设计
首先定位目标客户，西藏农牧户小额信贷的目标客户群为具有完全民事行为能力且信用观念强、资信状况良好、从事农牧业生产经营活动并有可靠收入、家庭成员中有劳动生产或管理能力的劳动力的农牧户。其次规定资金用途，主要有六个方面，一是种植业、养殖业等农牧业生产；二是农牧户开展多种经营所需的流动资金；三是购买小型农机具、农牧业产品加工设备；四是小型农田、草场基本建设；五是治病、子女上学、建房等生活消费领域；六是其他用于农牧业生产经营及消费性支出。此外，产品设计要坚持可持续目标，通过一定的激励约束机制来确保小额信贷的可持续发展。从小额信贷机构来看，基于农行西藏支行服务广大农牧区经营成本高、效益低的实际，中央财政给予适当的特殊费用补贴，有效调动了西藏分行发放小额信贷的积极性，同时西藏分行建立了相应的激励约束机制，有效调动了基层行、所及相关人员的放贷积极性；从农牧户来看，通过树立典型、划分不同的信用级别、发放不同的贷款证、赋予不同的信用额度等方式，培养和提升了农牧户的信用意识，促进了小额信贷业务的良性循环。
（2）贷款担保形式及其替代方式
西藏农牧户普遍缺乏受法律认可的担保物、抵押品和第三方保障，在实际操作中，农牧户小额信贷以农牧户信用为唯一保证方式，以动态激励机制为替代担保机制分散风险，对于未持有贷款证和超过贷款证授信额度外的贷款，主要采取联保、互保等担保方式。农行西藏分行是西藏唯一延伸到农牧区的金融机构，对农牧户贷款的垄断地位，确保动态激励机制的有效性。通过信用乡（镇）村的评定、信用等级的评定等措施对农牧户小额信贷实行动态管理，采取有差别的信贷额度，有效降低了信贷风险。
（3）贷款利率和服务费用
由于西藏的特殊性及特殊优惠货币政策的实施，目前西藏金融机构贷款仍实行固定利率，贷款利率不能浮动，小额信贷机构面对不同风险特征的小额信贷客户及不同的贷款产品之间为提供差别利率，比全国同期同档次银行基准利率低约2个百分点，对农牧区借款人的逾期贷款一律不予加罚息。中央赋予西藏特殊优惠货币政策，在两个点的利差补贴外，每年还按年度贷款平均余额给予适当的特殊费用补贴。
（4）贷款额度和期限
确定贷款额度和期限的具体步骤为：农牧户申请→信贷人员审核调查（形成初步意见）→资信评定小组确定贷款额度和期限。农牧户小额信贷期限根据借款用途和其经营周期确定，直接用于牧业生产的贷款原则上不超过3年，直接用于农业生产的原则上不超过2年，其他类贷款原则上不超过1年，因不可抗力原因造成不能还款的，可以申请贷款展期。随着农牧户有效信贷需求的增加，贷款额度曾多次调整，2001年小额信贷业务开展初期，对持有金、银、铜卡的农牧户授信额度分别为10000元、6000元和3000元；2003对评定为信用村镇范围内持有金、银、铜卡的农牧户授信额度分别调整为20000元、10000元和5000元，同时又推出“钻石卡”管理办法，根据农牧户信用级别的不同分为三星钻卡、二星钻卡和一星钻卡，授信额度分别为20万元、15万元和10万元；2005年又适当提高金、银、铜三卡授信额度，分别为10000～20000元、6000～10000元、3000～6000元，对评定为信用村镇的农牧户取得的贷款证，其金银铜卡授信额度分别提高到30000元、20000元和10000元。总体上看，西藏农牧户小额信贷贷款额度和期限符合农牧户从事生产活动的需要，与农牧户的实际贷款额度和期限需求基本适应。
（5）贷款投放和回收形式
在贷款的投放和回收形式上，基本都是信贷员“背包下乡”上门服务，直接面对每一个借款客户。采取“利随本清”的方式还款，农牧户在核定的贷款期限内根据自己的实际情况不定额归还本金和相应的利息，贷款期末偿还全部贷款。灵活的还款方式缓解了农牧业生产周期、现金回收周期与贷款期限的矛盾，保证了信贷资产的质量，降低了小额信贷机构的经营风险和交易成本。
（6）借款人信用评价
农行西藏分行以农牧户的个人品质、还款记录、生产经营活动为主要内容，以人均收入、经营能力、偿债能力等为评级指标，对其信用进行评定。在信用评级中，实行村委会、乡政府、营业所和县支行四级评审方式，有效解决了信息不对称问题，确保了借款人信用评级的真实可靠。此外，基层营业所每年还要对持卡农牧户进行年审，每半年或一年公布村民的还款情况，根据农牧户的信用状况调整其信用等级，形成周围农牧户和舆论力量共同监督还款的局面，在一定程度上确保了借款人信用评价的客观性。
5.7.6.2 对西藏农牧户小额信贷模式的评价
小额信贷模式获得成功的关键要素，就是要不断整合各种技术要素，创新小额信贷产品和相关的风险控制手段，兼顾小额信贷产品覆盖面和可持续性的二元目标。
（1）小额信贷产品的覆盖面。目前，西藏农牧区有小额信贷需求的绝大多数农牧户都能获得贷款，80%以上的农牧户与农户机构发生了借贷关系，小额信贷对农牧民增产增收和脱贫致富起到了不可替代的重要作用。据统计，小额信用贷款证的发放面由2002年的42.31%增加到2007年的89.51%，使用率从25.13%增加到87.1%。2007年末，每笔贷款平均额度与农牧民纯收入之比为2.15∶1。
（2）小额信贷的可持续性。从经营成本角度看，在考虑利差补贴和特殊费用补贴的情况下，西藏农牧户小额信贷基本实现了可持续发展；从资金来源看，基本上来源于储蓄存款，因此小额信贷不缺乏运营资金；从资产质量看，2003—2009年，农牧户小额信贷不良贷款率平均仅为0.22%，确保了西藏小额信贷的可持续发展。
5.7.6.3 经验与启示
（1）农村金融机构尤其是农村中小型银行业金融机构完全有可能在支持弱势群体发展的同时实现自身的商业价值，实现经济效益和社会效益的统一。信用与财富并不成正比，金融服务社会也不仅仅是“锦上添花”，更要“雪中送炭”。而长期以来，我国银行业在经营中一直片面地认为，富人的信用比穷人强，把贷款贷给富人要比穷人更保险。因此，很多银行机构把最需要自己支持的农村地区、中小企业特别是城市和农村中低收入群体的小额信贷需求排斥在外，放弃了银行本应承担的社会责任，定位于高端市场的“同质化”经营，导致了对高端客户的过度竞争，造成了信贷高度集中的风险。农行西藏分行的农牧户小额信贷项目的成功经验，颠覆了这一传统的金融理念，用事实证明穷人的信用并不比富人差，弱势地区、弱势行业、弱势群体更珍惜自己获得贷款的机会。西藏农牧户小额信贷模式为我国类似的生态环境脆弱、人口密度低的贫困农牧区提供了一种可供借鉴的信贷与扶贫相结合的模式，实现了金融机构和农牧户经济利益的双赢。因此由西藏农牧户小额信贷模式的成功经验可知，农村金融机构尤其是农村中小型银行业金融机构面向农村地区、中小企业和弱势群体发放小额信用贷款，只要产品设计合理，经营管理科学，同样可以实现预期的利润目标，同时又开拓了农村金融市场，拓宽了业务范围和服务领域，增加了农村金融市场份额，促进了金融机构自身的可持续发展。
（2）密切结合当地实际情况，根据多样化的信贷需求科学合理地创新设计小额信贷产品，因地制宜地发展符合当地实际的小额信贷模式，是小额信贷成功的根本。西藏农牧户小额信贷的制度设计符合西藏特色的区情和民情，为解除西藏农牧区经济发展、农牧民增收和脱贫致富面临的资金约束提供了一种全新的思路和成功的运作模式，其适时调整政策服务、创新小额信贷产品符合西藏新农牧区建设和农牧区经济发展的需要，有效缓解了农牧民缺乏抵押担保条件贷款难的问题，促进了农牧民增收和脱贫致富。从制度设计看，农牧户小额信贷是将经济效益和社会效益相结合，将信贷资金注入农牧区市场的一种有益探索，其制度设计符合西藏农牧区的独特特征。一是符合西藏农牧区实际，切实解决了农牧民缺少抵押担保贷款难的问题。二是进一步强化了制度安排的激励约束机制，如不断推进信用乡（镇）、村建设、动态评价农牧户信用等级、调整提高贷款证授信额度及政策支持等。此外，由于在西藏农牧区开展小额信贷业务，经营成本高、条件差、效益低，因此，小额信贷模式的成功也离不开当地政府的配合与扶持和国家优惠补贴政策的激励与支持。
5.7.7 桑植县农村信用社的农户小额信贷模式
5.7.7.1 桑植县农村信用社农户小额信贷产品特点
（1）贷款审核——乡村干部和信用社联动
由农户所在村村主任、烟叶生产专干共同审核，确定贷款对象，按种植面积确定贷款额度，农村信用社按照村组上报名单参照农户小额信用贷款证的信用等级发放贷款。贷款按500元/亩标准发放，主要用于解决生产中购买种子化肥的流动资金需求。贷款无须担保，均为信用贷款。
（2）贷款利率——有限选择下，农户被动接受
农户烟叶贷款在基准利率上上浮100%，入股社员可在基准利率上浮100%的基础上下浮10%。由于农村信用社在农村金融市场的垄断优势和金融资源在农村的相对稀缺，农户对贷款利率只能是被动接受。2007年底，农户一年期贷款利率按7.47%的基准利率上浮100%已达到14.94%。
（3）贷款期限——与生产周期吻合
该县烟叶贷款于3～4月间发放，烟叶收购时，从农村信用社代发的烟叶销售款中扣还，贷款期限最长为8个月。
（4）授信额度——相对农户需求，额度偏低
在2007年该县农村信用社对农户资金需求情况调查中，普遍认为现在的农户小额信用贷款授信额度偏低，农户贷款需求由小额向较大金额需求转化。农民在规模种植、规模养殖等方面的资金需求增大，贷款需求额一般都在1万元以上。该县现行对农户的信用授信额度（一级信用户8000元、二级户5000元、三级户3000元）不能满足农户新时期生产生活的需求，农户小额信用贷款的优势作用得不到充分发挥。
（5）贷款资产质量——烟叶贷款资产质量较高
2007年末该县烟叶贷款中不良贷款为390万元，占近三年烟叶贷款发放额的5.1%。无论从绝对数量还是从不良贷款比例来看，烟叶贷款质量都是较高的。
5.7.7.2 经验与启示
（1）小额信贷与产业平台相结合是成功的必要条件
桑植县小额信贷在烟叶产业上的成功，离不开烟草行业的垄断性和有力的外部政策激励。通过建立风险分担机制、加强对烟农的补贴和激励等政策扶持与有效激励相结合，同时烟叶收购有行业保障，有效激发了烟叶产业的活力，大大促进了烟叶产业的发展。小额信贷支持烟叶产业发展案例充分表明小额信贷与其扶持的特色产业项目是一对互利互惠的共生体，小额信贷项目的成功必须与一个成功的产业项目平台相结合。在没有合理的风险分担、责任约束的前提下，小额信贷扶持的产业项目所承担的产业风险必然会转嫁为银行的信贷风险。
（2）随着农村信贷资金需求的变化而不断创新小额信贷产品和服务，是小额信贷可持续发展的生命力所在
根据对桑植县农村信贷资金需求的调查可知，随着新农村建设战略的实施，农村经济发展进一步加快，农户单笔大额贷款需求、专业化和产业化贷款需求、个体私营经济贷款需求和建房及助学等消费类贷款需求都在不断增长。而目前桑植县农村信用社的小额信贷产品设计存在期限短、额度小等不足，不能充分满足新农村建设及经济发展的新需求。因此，有效的小额信贷供给需要建立在有效的小额信贷需求基础之上，小额信贷的投向、授信额度和风险控制都应符合农户的实际需求，小额信贷产品要随着农村经济发展和需求变化不断调整和创新，提高小额信贷的可持续发展能力，以灵活、便捷、高效的管理方式，有效服务农村经济发展，积极推进新农村建设的进程。
（3）合理的贷款补偿保障机制是小额信贷可持续发展的重要保障
小额信贷支持的项目多为受气候条件和市场波动影响比较大的农业项目，存在一定的信贷风险。以烟叶生产为例，即使技术保障、政策扶持充分到位，但生产收益仍受自然气候条件影响，存在一定的不确定性。如2007年6月，桑植县持续一个多月的阴雨寡照天气，加上冰雹袭击，造成该县4200亩烟叶质量总体下降，烟叶减产30%，造成该县1/3的烟叶贷款不能按时还本付息。因此，小额信贷的可持续发展需要构建贷款补偿保障机制。
从国内外的实践经验看，小额信贷的开展都是以政府的政策扶持和资金支持为前提的。农村信用社的小额信贷兼顾扶贫和商业性经营的双重功能，并且面临小额信贷自身以及外部诸多风险，为有效防范和化解风险，促进小额信贷的持续健康发展，应及时建立完善贷款补偿保障机制。一要加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度，逐步完善农村担保组织体系；二要加快发展农业保险，完善小额信贷保险制度；三是建立小额信贷财政补偿机制，小额信贷作为扶助贫困人口脱贫致富，缩小社会贫富差距的金融创新，其具有一定程度的公共产品的性质，所以各级政府应大力支持小额信贷事业的发展。
5.7.8 德庆县农村信用社的“柑橘种植担保贷款”模式
5.7.8.1 小额信贷产品特点
（1）贷款担保形式
德庆柑橘种植担保贷款采用“公司+协会+农户+农信社”的方式，农配公司、农户和农信社共同承担贷款风险。
（2）贷款利率和服务费用
农信社对种植柑橘贷款实施了差别利率，社员贷款利率为：半年期利率为5.0325‰，半年以上至1年期利率为5.3625%，1年期以上至3年期利率为5.5275%。非社员贷款利率为：半年期利率为5.9475%，半年以上至1年期利率为6.3375%，1年期以上至3年期利率为6.5325%。服务费用为贷款金额的3%，由柑橘种植户交给农配公司。
（3）贷款额度和期限
贷款额度按未挂果数最高每棵30元、挂果树每棵最高50元的标准确定；农信社对柑橘种植户贷款期限一般是1年以内，最长不超过3年。
（4）贷款投放和回收形式
贷款投放形式：柑橘种植户县辖柑橘协会提出贷款申请，柑橘协会向农配公司出具担保初审意见，农配公司核定担保额度，农信社核实后发放贷款。
贷款回收形式：信贷员上门服务和客户到机构营业所办理手续两种方式均有。
（5）借款人信用评价
贷款投放前，柑橘协会在各地的分会先对种植户进行信用评估，然后有农配公司进一步审核其信用状况。由于申请贷款的种植户均是柑橘协会的会员，而且通过农配公司购买农资，因此柑橘协会、农配公司对种植户的信用评价比较客观、准确。
5.7.8.2 对“柑橘种植担保贷款”模式的评价
在柑橘种植户小额信贷运作中，表面形式为农配公司担保，但农配公司的发起人是柑橘协会这一农民专业合作组织，而且担保审查和贷后监督都需要依托柑橘协会网络的支持，这种担保贷款模式实际上带有一定的农民互助担保性质。采取以农民专业合作组织为担保中介的互助担保贷款方式，是解决农民担保难、融资难问题的一种有益的尝试。不仅有助于满足缺乏合格担保品的农户的贷款需求，而且通过建立信贷资金封闭运作机制和贷款风险补偿机制，发挥农民专业合作组织、农业龙头企业在选择合格借款人、监督信贷资金使用等方面的积极作用，降低了农村信用社与农户之间的信息不对称程度，有助于防范和化解小额信贷的信用风险，提高小额信贷的可持续发展能力。
经过几年的实践和探索，互助担保贷款在增加农户贷款额度、支持农户扩大再生产等取得了显著成效，不过业务的覆盖面还有待于进一步扩大，以满足更多农户的金融需求。据调查，制约互助担保贷款扩大的主要原因在于农户、农村信用社和农配公司在担保借贷中的利益关系还未理顺。因此，理顺农户、农村信用社和农配公司三者在担保借贷中的利益关系，提高农户贷款资金分配比例，建立有效的风险分担机制，是进一步完善德庆柑橘种植贷款模式的关键。
5.7.8.3 经验与启示
走中国特色农业现代化道路这一重大战略部署的提出，为提高农业综合生产能力、夯实建设社会主义新农村的产业基础指明了方向。以现代经营方式发展农业、提高农户经营集约化程度，必须增加农村有效信贷投入，这就是需要创新农村小额信贷机制，特别是建立和完善适合农村经济社会特点的小额信贷担保机制，从而破解农户担保难、融资难问题，有效满足农业现代化进程中广大农户日益增加的信贷需求。通过对德庆柑橘种植贷款案例的分析，可以总结出以下几点经验与启示。
（1）立足地方优势发展特色农业是小额信贷开展的经济基础
信贷资金运营讲求安全性、流动性和效益性的统一，这就要求小额信贷必须投向有市场、有效益的农业。国内大多数农产品市场结构属于“完全竞争”的类型，生产同一种产品的农户数量多、产量大、品质差异小，造成产品积压、低价竞争现象十分严重，从而影响了涉农信贷资金的回收和增值，这是导致小额信贷沉淀多、质量差的主要经济原因。从上述案例来看，德庆柑橘种植业贷款业务之所以发展较快，其主要原因在于自然地理因素决定了贡橘、沙糖橘生产和供给的有限性，而德庆的自然禀赋优势决定了此地出产的这些产品质量好、与同类产品相比具有异质性，加上地方政府和企业通过创立品牌、加强营销扩大了市场需求，使投向这两个行业的小额信贷的偿还、周转和增值得到了保证。
由此看来，在发展现代农业的背景下要扩大小额信贷业务，首先必须立足地方比较优势、以产业化经营方式重点培育和发展特色农业。此外，在培育和发展特色农业的过程中，必须注重加强质量管理和品牌建设，避免只重产量、盲目扩张，为小额信贷开展打好经济效益基础。
（2）依托农业龙头企业和农民专业合作组织创新新农村担保机制是小额信贷可持续发展的制度保障
农户融资难的主要症结在于担保难，绝大多数农户无法提供既被法律认可同时又为金融机构所愿意接受的担保物，使农户融资需求无法转变成为有效信贷需求。立足农村经济社会的现实条件来推进担保机制创新，达到兼顾扩大信贷覆盖面、增加信贷额度和控制信贷风险、保障信贷安全的目标，是促进小额信贷健康发展、提高农村金融服务水平的客观需要。
我们可以从德庆柑橘种植贷款的成功案例中得到启发，以农业龙头企业、农户专业合作组织为担保中介，以高附加值农产品未来收入的现金流作为担保品，是当前创新农村担保机制、破解农村贷款难题的一个有效路径。由农业龙头企业、农民专业合作组织作为农村金融机构和农户的借贷及担保中介，将从事同一项目农业生产、风险水平相近的农户组合起来，有助于达到识别风险、筛选客户的效果，从而减轻农村金融机构的信贷交易成本和风险管理成本；以高附加值农产品未来收入现金流作为替代担保品，通过建立信贷资金封闭运行机制来实现对农产品生产经营各个环节现金流的有效控制，可以起到抵补小额信贷风险的作用；农业龙头企业、农民专业合作组织要求农户以特定农产品提供反担保，这些担保品对金融机构来说是难以接受的，不过对于前述两类专业组织来说仍然具有市场价值，可以采取行业性管理手段来降低担保风险，这就为农村金融机构通过与农业龙头企业和农民专业合作组织加强合作拓展信贷支农领域提供了条件。
为了进一步发挥龙头企业、农民专业合作组织在农村小额信贷领域的积极作用，建议在法律上允许农民专业合作社直接为农民社员提供信贷担保服务；在政策上鼓励龙头企业、农民专业合作社发起社区性的小额信贷组织和信用合作组织；对治理规范、运营安全、从事信贷担保和小额信贷业务取得良好绩效的农民专业合作社，可以考虑由正规金融机构提供批发融资，从而支持其扩大小额信贷和担保业务。
（3）健全信贷支农与科技兴农有效结合的机制是提高小额信贷可持续发展能力的关键
目前，我国农业科技应用水平低、农民科技知识普及程度不高，把信贷资源与科技资源有效的结合起来投入“三农”领域，对推进农业现代化具有十分重要的意义。德庆柑橘种植贷款案例中，农业龙头企业、农民专业合作组织不仅作为担保中介在帮助农民对待金融方面发挥着重要作用，而且在提供农业科技服务帮助农民对接技术方面发挥着关键作用。小额信贷投放出去之后要用得好、收得回，关键是依靠科技进步提高农业效益。因此，农村金融部门要改进小额信贷管理、提高信贷支农效能，必须注重建立信贷支农与科技兴农相结合的长效机制，依托农业龙头企业、农民专业合作组织和农业科研院所为借款农户提供技术、信息服务。同时，农村金融机构也要加强对小额信贷的重视，成立专门的小额信贷管理部门，把现代农业科技知识作为该部门员工教育培训的重点内容，为提高金融服务“三农”水平打好基础。
（4）完善支农惠农政策是实现小额信贷可持续发展的重要条件
农村小额信贷业务的开展对破解农民贷款难、金融机构难贷款的问题开辟了有效的途径，同时这项新业务的开展也对完善支农惠农政策提出了新的要求。由国内外小额信贷发展的经验表明，农村小额信贷的可持续发展离不开政府的扶持和政策的支持。一是要加快发展农业保险和再担保体系，建立小额担保农贷风险分担和补偿机制。因为农业是高风险的弱质产业，受自然气候变化影响大，为此，要尽快引进农业保险和再担保机制作为分散小额信贷信用风险的手段，使小额信贷的资金安全和进一步发展获得保障。二是要大力推进信用村镇建设，为小额信贷发展提供良好的信用基础。只有创造良好的农村信用环境，小额信贷业务才能得到顺利开展。为此，地方政府要支持小额信贷的发展，必须注重农村信用环境的建设，形成地方政府、金融部门和农村基层组织的联动机制，有力推动信用村镇建设，逐步改善农村信用环境。三是政府要加强对农民专业合作组织的引导、扶持和规范，制定相应的优惠扶持政策促进农民专业合作组织的健康发展，使其真正成为以农民为主体、以服务成员为宗旨、实行民主管理、维护成员权益的互助合作经济组织，为小额信贷发展提供可靠的运作平台。
5.7.9 沂水县“百万农户致富工程”的财政贴息小额信贷模式
5.7.9.1 小额信贷产品特点
（1）产品设计初衷
随着社会主义新农村建设的推进，农村经济生活发生了较大变化，农民创办养殖项目，开展规模种植，从事食品加工业、运输业等积极性越来越高，对信贷资金的需求越来越大。2004年，为支持贫困农民脱贫致富，解除他们在创业初期资金不足等后顾之忧，解决农民融资成本较高的问题，沂水县在财政预算内列支专项支农资金，推动金融财政联手，打通农民贷款渠道，开办了“百万农户致富工程”小额信贷。“百万农户致富工程”小额信贷的基本流程是村（居）认定、财政审核、银行放款、财政贴息。
（2）贷款担保形式及其替代方式
在开展小额信贷初期，曾设计了农户联保、龙头企业和中介服务组织（协会）担保、农户项目资产担保等几种贷款担保形式。几年来的实践表明，对当地农户来说，最有效的担保方式是农户联保。据统计，目前沂水县参加联保的农户达到35230户，占全县农户总数的10.6%。
（3）贷款利率和服务费用
“百万农户致富工程”实施意见规定，小额信贷利率上浮不超过人民银行规定的同类同期贷款基准利率的50%，以体现金融惠农政策。同时凡纳入“百万农户致富工程”项目的贷款，只要按期归还贷款本息，既可享受财政贴息，按月息3%予以补贴。“百万农户致富工程”小额贷款在管理上等同于一般贷款，金融机构未收取额外服务费用。
（4）贷款额度和期限
小额信贷一般控制在3万元，贷款期限按农户实际需求确定，贷款贴息期限最长不超过两年。
（5）贷款投放和回收形式
金融机构根据联保小组成员的信用程度和资金需求状况，进行评级授信，确定贷款额度，签发贷款证。联保小组成员贷款，凭贷款证、身份证等到金融机构办理贷款手续，在其授信额度内可随用随贷。小额信贷投放以种植业、养殖业贷款居多，也有部分加工、运输业贷款。由于客户居住分散，涉农金融机构网点少，放款采取借款人到金融机构网点办理的方式。回收方式一般是整贷整还，按月结息，按年贴息。
（6）借款人信用状况
从实施情况看，通过“百万农户致富工程”小额信贷，借款人的信用意识普遍提高。财政贴息是在事后，即贷款归还后，才予以贴息，所以要得到贴息优惠，必须按期还本付息，否则不能享受利率贴息。因此，借款人想方设法归还贷款本息，无形中起到了诚信示范作用。
5.7.9.2 经验与启示
（1）“百万农户致富工程”小额信贷的成功受益于财政与信贷的有效连接
为确保“百万农户致富工程”顺利实施，在县乡设立了致富工程办公室，抽调人员，协调有关问题，其中一项重要工作就是融资服务。市财政每年在预算内列支专项支农资金，用于农户致富工程的贷款贴息、补助、技术推广和奖励，县财政按1∶1配套，确保财政补贴资金的及时足额到位。同时，金融机构经济与财政部门沟通，使纳入致富工程项目库的农户通过评级授信等措施，简化贷款手续，方便农民贷款。财政与信贷的有效连接，解决了贷款手续繁、成本高等问题，使大批中低收入的贫困农民享受到了低利率的优惠，借助小额信贷实现了脱贫致富。
（2）“百万农户致富工程”小额信贷实现了农户、金融和财政的三方共赢
“百万农户致富工程”小额信贷，通过财政贴息，解决了农户贷款成本高的问题，覆盖面逐渐扩大，受到了农户的青睐。小额贷款由财政贴息，金融机构按正常贷款利率发放，利息收入不受影响，再加上小额贷款为还本付息后再予以补贴，守信率高，带动作用明显，具有一定持续性。此外，用财政贴息的办法扶持低收入农户，实现了财政资金效益的最大化。以沂水县为例，财政贴息781万元，如果将财政资金直接用于扶持农户，按每户两万元计算，仅能扶持391户。而将其以贴息的办法鼓励扶持农户，按贴息3‰计算，撬动贷款2.2亿元，为1.1万农户解决了资金需求。因此，财政贴息的小额信贷充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的功效。
5.7.10 濮阳市农村贷款互助合作社模式
5.7.10.1 濮阳市贷款互助社模式简介
6 新农村建设中小额信贷需求分析
6.1 农户小额信贷需求特征
6.1.1 农户借款行为比较普遍，借贷需求呈现多样化特征
在调查中了解到，由于农村家庭收入水平普遍不高，不同收入水平的农民家庭有不同程度的贷款需求。家庭收入主要来源为种地、养殖业的农户需要在春季购买种子、农机具等，家庭收入主要来源为做生意的农户需要贷款进行生产经营性投入，家庭收入主要依靠打工的农户在生病住院、子女上学或者盖房子时，往往也会有贷款需求。农户既有小额的资金需求，也有大额的资金需求，农户借贷需求呈现多样化特征。在243个样本农户中，过去两年有过借款行为的农户达到141户，占58%；没有借款行为的102户，占42%。在未来一年有贷款需求的达到113户，占46.5%；没有贷款需求的130户，占53.5%。在已发生借贷行为的141个农户中，借贷规模在5000元以下的占19.2%，3万元以上的占到4.9%。大约76%的农户的资金需求介于5000～30000元之间（图6-1）。在未来一年有贷款需求的113户中，期望借贷规模在5000元以下的占14.8%，3万元以上的占到15.2%。大约70%的农户资金需求介于5000～30000元之间（图6-2）。可以看出农户5000元以下的小额金融需求和3万元以上较大规模的金融需求在农村金融市场中处于补充的地位。
图6-1 样本农户借贷规模与结构
图6-2 样本农户期望借贷规模与结构
6.1.2 农户的借贷需求及规模与其收入水平密切相关
在对243户样本农户的调查中，总体上来说，收入水平较低的农户对金融需求的比例较大，收入水平较高的农户对金融需求的比例较小。不同收入样本农户贷款需求分布见表6-5。
表6-5 不同收入样本农户贷款需求分布
表6-6 不同收入样本农户贷款规模
表6-7 不同收入样本农户期望贷款规模
从需求规模看，收入水平较低的农户金融需求规模较低，收入水平较高的农户金融需求规模较高。贫困农户借款数目不大，主要还是以小额贷款为主，那些大额贷款者一般是从事农产品加工或农业产业结构调整等非农生产户。不同收入样本农户贷款规模见表6-6。不同收入样本农户期望贷款规模也呈现出这种规律（表6-7）。
6.1.3 农户贷款资金用途广泛
样本农户贷款资金用途广泛，生产方面涉及购买化肥、农药、农具等农业投资和做生意、投资办厂等非农投资，生活消费方面包括建房、子女教育、医疗费用和婚丧嫁娶等。在“农户借钱或贷款的主要用途”的选项中，农户填写的问卷显示，生活消费用途占68.2%，其中盖房子占27.7%、子女上学的学费占27%、医疗占5.7%、婚丧嫁娶占7.8%；生产用途占31.8%，其中农业生产占12.8%、非农业生产占19%（表6-8）。在“农户未来一年借钱或贷款的主要用途”的选项中，农户填写的问卷显示，生活消费用途占55.8%，生产用途占44.2%（图6-3）。由此可以看出农户的借贷以生活消费为主，主要应用于在建房、孩子上学和婚丧。从支出结构上看，低收入农户贷款倾向于生活消费，贷款是为了满足生活上的需要，收入水平较高的农户贷款更倾向于生产投资，贷款是为了获得更大的收益。
图6-3 样本农户期望贷款资金支出结构
表6-8 样本农户贷款资金支出结构
表6-9 样本农户融资渠道结构
6.1.4 农户融资主要来自民间借贷
受传统观念的影响，一般农户都“轻不言债”。农户在融资时，首先依靠自我积累，然后再考虑外源性融资。即使农户需要借款，大多数也是按亲友、农信社、私人有息借款的顺序。在过去两年发生过借贷行为的141户样本农户中，向亲友借款的比重达到了82.3%，其次为向农村信用社贷款占8.5%，此外向银行贷款占4.3%，民间有息贷款占4.3%（表6-9）。可以看出，农户在缺钱时考虑的借钱对象首先是亲戚、朋友、邻居等，而不是信用社等正规金融机构。究其原因，一方面农户收入稳定性差，且收入水平较低，来自正规金融的利息负担和严格的还贷条件使农户产生畏惧心理；另一方面民间互济传统，使农户资金短缺时首先向亲友借钱。此外，由于正规机构开办生活消费贷款的较少，农户对生活应急的资金需求只能选择向亲戚朋友或民间组织借贷。
不同经济条件的农户的借款渠道也表现出很大的差异。从表6-9可以看出经济条件越好的农户，借款来源越趋向于农村正规金融机构。经济条件越差的农户，其资金来源则趋向于私人贷款。这可能与现阶段正规金融机构贷款需抵押品有关。
6.1.5 农户贷款方式以信用贷款为主
过去两年发生过信贷行为的141户样本农户中，以信用方式借款的达58.2%，其次为担保借款占19.9%，样本农户贷款方式分布见图6-4。在243户样本农户中，期望贷款方式为信用担保的有110户，达到45.3%，样本农户期望贷款方式分布见图6-5。之所以绝大多数农户更愿意选择信用贷款，一方面是农户自身相信自己有着良好的信用信誉保证，另一方面需要贷款的农户大多收入水平较低，缺乏合适的抵押、质押品。
图6-4 样本农户贷款方式
图6-5 样本农户期望贷款方式
6.1.6 农户还款意愿强烈，还款能力增强
在过去两年借过钱的141户农户中，按时还款的有132户，占93.6%，没能按时还款的有9户，占6.4%（图6-6）。不能按时还款的原因主要为收入低或资金周转不开。当问到“借款后您觉得有还款压力吗？”回答有压力的有107户，占75.9%；回答没压力的有34户，占24.1%。这说明农户在借款后会对自身产生监督，具有希望按时还款的主观意愿。同时随着农户收入渠道的多元化，农户的还款能力也在增强。农户收入渠道主要包括农业经营的收入、来自非农业经营的收入、工资性收入等。在调查的243户样本农户中，期望以农业收入还款的占23.9%，期望以非农业收入还款的占44.4%，期望以打工收入还款的占28%，期望以其他收入还款的占3.7%（表6-10）。因此，农村金融机构在考察农户还款能力时，除考察其农业经营收入以外，还要了解其他收入来源的情况。
图6-6 农户还款情况分布
表6-10 农户期望还款渠道
通过对样本农户的分析，我们可以得出以下基本结论：
农户借款行为非常普遍，不同收入水平的农户对信贷需求额度和支出结构表现出明显不同。家庭收入水平较低的农户贷款倾向于消费，信贷需求额度较低，收入水平较高的农户贷款更倾向于生产投资，信贷需求额度较高。在融资过程中，农户首先依靠自我积累，然后才考虑外源性融资，亲朋间的私人无息借款是农户融资的主要渠道。在贷款方式选择上，信用贷款成为农户最愿选择的贷款方式。
通过调查，我们可以看出农户对小额信贷的需求具有以下特点：①资金需求额度较过去明显增大。②资金需求由季节性需求向常年性需求转变。③无抵押担保或担保较少，在集体所有制的情况下，农户没有合适的抵押担保品。④方便及时的贷款服务需求，由于农户需要贷款时，大都是由于事情紧迫，急需费用，都要求贷款能迅速得到解决。⑤不同收入阶层的农户有不同的贷款需求。
农户金融需求与实际获得小额信贷机构贷款之间总是存在着巨大的差距，这与小额信贷机构所提供的金融产品、贷款利率、金融服务质量有关，同时也与农户自身的金融知识匮乏有关。
6.2 农村小额信贷需求影响因素分析
6.2.1 小额信贷品种单调，难以满足农户的多样化金融需求
目前，农村小额信贷机构面向农户的金融产品无论在贷款用途、贷款规模、贷款期限方面都无法满足农户的多样化贷款需求。根据调查中了解到的情况，由于农村家庭收入普遍较低，对生活消费贷款的需求远远高于生产性贷款的比例。而目前农村小额信贷机构对农户发放的贷款用途大多都是生产性的，难以满足农户生活消费的贷款需要。此外，贷款规模相对较小，贷款期限多是短期的，很难适应农户生产和消费的需要。在调查中，过去两年有过信贷行为的141户样本农户中，有53.2%的农户贷款期限在1～3年，24.8%的农户贷款期限在5年以上，只有8.5%的农户贷款期限在1年以下（图6-7）。农户的期望贷款期限在1～3年的占50.6%，期望贷款期限在1年以下的占8.6%（图6-8）。可以看出不论实际贷款期限还是期望贷款期限，在1年以下的都是极少数，而目前农村金融机构提供的小额信贷期限以一年以内为主，一年期以内的贷款难以满足从事建房、治病、助学、经商投资和消费资金的农户需求。
图6-7 样本农户借贷期限
图6-8 样本农户期望借贷期限
6.2.2 贷款利率偏高抑制农民金融需求
在调查的141户农户中，有84.4%的农户借款年利率为0，这往往是向亲友借得的无息借款，有9.2%的农户借款利率在1%～5%，仅有6.4%的农户借款利率在6%～10%。在对243户农户的对正规金融机构期望贷款利率的调查中，绝大多数农户期望利率越低越好，期望年利率在5%以下的有216户，占到了88.9%，仅有1.2%的农户可以接受10%～15%的利率水平，没有农户愿意接受15%以上的利率水平（表6-11）。从中可以看出，大多数农户的利率承受能力较弱，原因在于他们没有高回报的项目。大部分农户贷款用于生活消费支出，是不能产生利润的，只能靠自身积累偿还贷款；用于农业生产投入的贷款，由于农业生产的低回报率及遭遇自然灾害的可能，使农户难以承担较高的利率。而目前金融机构小额贷款的年利率基本在10%左右，高时达到15.84%，农民普遍反应贷款利率高，使其还款负担过重。农户之间的小额借贷以零利息居多，资金量大时利息大多以同期存贷款利率为标准；涉农企业及种养大户的民间借贷利率相对较高。所以，从目前来看，商业金融在农村的空间范围还非常狭小。当问到“在现有利率下您是否愿意从银行或信用社贷款？”时，72%的农户回答不愿意，28%的农户表示愿意。当问到“假如利率降低，你是否愿意从银行或信用社贷款？”时，71.2%的农户回答愿意，28.8%的农户表示不愿意。这说明利率水平的高低直接影响农户向金融机构的金融需求。
表6-11 样本农户期望年利率
6.2.3 农村金融机构的服务质量和农户需求之间存在着一定矛盾
在243户样本农户中，有46.1%的农户认为农村金融机构在办理小额贷款过程中抵押、公正等额外费用太高，手续烦琐（表6-12）。关于农户对农村金融机构的服务态度的评价：有3.7%的农户满意，31.3%的农户比较满意，59.7%的农户认为需要改善，还有5.3%农户表示不清楚（表6-13）。关于农户对农村金融市场的评价：有3.3%的农户认为很好，63.4%的农户认为一般，31.7%的农户认为较差（表6-14）。有13.2%的农户认为向正规金融机构贷款容易，83.1%的农户认为向正规金融机构贷款难。当问到“如果正规金融机构能提供简单、方便、快捷的小额贷款服务，你更愿意向谁贷款”时，有86.8%的农户选择正规金融机构，有13.2%的农户选择私人借贷。由此可以看出大多数农户具有向正规金融机构进行贷款的参与意愿，但由于向正规金融机构进行贷款比较难，贷款中需要关系，手续烦琐，费用高等原因抑制了农户的金融需求。因此，在需要用钱时，大部分人都是先向亲戚朋友借，在借不到或不够的情况下，才考虑贷款。
表6-12 农村金融机构提供的金融服务中存在的主要问题
表6-13 样本农户对农村金融机构服务态度的评价
表6-14 样本农户对农村金融市场的评价
6.2.4 农民金融知识匮乏
在调查中，当问到“您是否知道当地的存贷款利率？”时，有60人回答知道当地的存贷款利率水平，占到总样本的24.7%；183人回答不知道，占75.3%。对于金融机构的小额贷款政策，仅有24.7%的农户知道，曾经或正在使用小额贷款的农户占13.6%。大多数农户对贷款条件、贷款程序等知之甚少。在调查中了解到，农民迫切需要掌握和了解必要的金融知识，盼望金融部门提供一些通俗易懂的金融知识资料，帮助农民学习金融知识，摆脱目前的困境。
6.2.5 农村金融服务主体单一，无法满足农户小额信贷多样化需求
在对243户样本农户的调查中，当地有农信社的占90.1%。有农业银行的占44.7%。有邮政储蓄银行的占59.7%。有小额贷款公司的占6.2%（图6-9）。而其中开展小额贷款业务的有农信社、邮政储蓄银行和小额贷款公司。在调查中发现邮政储蓄银行和小额贷款公司在开展小额信贷业务的过程中由于利率太高或条件苛刻，发挥的作用极为有限。农信社是小额贷款的主力军，而农信社资金实力有限，不能完全满足农村经济发展的资金需求。单一的农村金融服务机构，无法满足农民资金需求多样化。
图6-9 样本农户所在地金融网点分布
7 新农村建设中小额信贷供给分析
7.1 小额信贷供给机构分析
7.1.1 非正规金融小额信贷机构
7.1.1.1 扶贫合作社
1993年中国社会科学院农村发展研究所小额信贷课题组在河北易县成立了扶贫经济合作社。其由中国社会科学院农村发展研究所设计，主要由福特基金会、孟加拉“乡村银行”和私人企业家提供资金和技术支持，是效仿孟加拉国“乡村银行”模式的小额信贷扶贫项目。设立之初，“扶贫社”就比较强调要严格按照乡村银行的方法操作，在实行过程中虽然也根据中国的实际情况对某些原则作了适当改变，但乡村银行多年行之有效的制度基本上被保留下来。小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术逐渐传入中国，并主要在国际资金（附有优惠条款的软贷款或者捐助资金）和技术援助下，由国内的非政府组织操作，以非政府组织形式开始运行，这些非政府组织小额信贷，在技术上绝大多数借鉴孟加拉乡村银行传统模式下的“团体联保贷款”形式（Group Lending）。后来也有少数项目采取村银行模式（village Banking）和个人贷款模式（Individual Lending）。1993年中国社会科学院从事小额信贷项目试验以后，该项目有很长时间处在法律允许的边缘。也有一些人曾经讲过社会科学院的扶贫经济合作社“合理不合法”。直到1999年，才得到中国人民银行的批复，同意按照试验项目继续开展试验活动。随后商务部交流中心的小额信贷项目也得到人民银行的认可。但是，国家对非金融小额信贷机构的政策规定：不允许吸收公众储蓄。
此外，还有澳大利亚国际开发署（AUSAID）援助的青海海东农行小额信贷项目，以及由中国扶贫基金会承办的陕西安康和四川间中的世界银行项目等等。经过二十几年的实践，非政府小额信贷没有在中国取得预期的成功，而是从2000年开始出现了逐渐萎缩的局面。据估计，中国非政府小额信贷机构和项目目前能够正常运作的不到1/5，即使那些正常运行的机构，能够实现操作自负盈亏的也屈指可数（程恩江，徐忠，2007）。
造成这种状况的原因很多，包括与制度、技术、政策、资金等有关的诸多因素，使得外援小额信贷总体上处于一个艰难的生存环境中。造成其萎缩的主要原因有两个方面，一是除了20世纪90年代中期大规模小额信贷项目启动资金注入以外，再没有新的资金跟进，客观上使得小额信贷停留在小规模的水平上；二是由于非政府组织在经营管理方面存在缺陷，造成了大量的不良资产，资金逐步被不良资产所吞噬。二者似是内外因的关系，但是实质上正是由于后者的原因导致了后续资金缺乏。
7.1.1.2 商业性的小额贷款公司
近年来，随着我国改革的不断深入，农村经济社会发展对金融的需求愈加迫切。受资信条件等方面的制约，一些小企业和农户不得不靠民间借贷的方式来解决发展资金需求。在这种背景下，一些由民间资本发起的专营小额贷款业务的小额贷款公司受到广大小企业和个体创业者的青睐，也得到了国家管理层的认可。2005—2010年连续六年的中央1号文件都提到要深化农村金融改革，要鼓励农村金融体系的制度创新，在农村建立、培育小额信贷组织。近两年来更加明确地肯定了小额信贷是一种适当的金融创新，对其发展应该予以大力支持。自2005年以来，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会与中国财政部、商务部、农业部、国务院扶贫办、工商总局等部门就开展小额贷款组织试点问题多次进行专题调研和政策研讨，各方面对开展此项工作的意义和政策原则在认识上基本趋向一致。2005年10月，山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省（自治区）决定各选一个县（区）进行小额贷款公司试点。五个试点县（区）的选择，坚持“投资者自愿、地方政府自愿”的“双自愿”原则，每个试点县（区）都成立了由地方政府牵头的“试点协调小组”，具体协调指导小额贷款组织试点工作。2008年5月，中国银监会、人民银行在总结各地试点经验的基础上，出台了《小额贷款公司试点工作指导意见》（银监发[2008]23号），很多省都表现了极大的热情。约有包括2005年央行试点的5个省在内的十几个省已在进行推动建立民营商业性小额贷款公司的工作，发展的势头好。这类的小额贷款公司可能是中国今后两三年发展速度最快的小额信贷组织之一。截至目前，全国已成立了400多家小额贷款公司。
虽然小额贷款公司不是正规金融组织，但其经营的主要业务是传统银行贷款业务，是农村金融服务领域的一大创新，具有其他金融组织所不具备的优势和特点。服务弱势群体，解决融资难题。小额贷款公司以发放短期小额贷款为主，有效缓解了部分小企业和“三农”融资难问题，弥补了还贷与再贷时差问题，补充完善了多层次农村金融服务体系。
此外，人们容易把“小额贷款公司”和下面要讲的新型农村金融机构“贷款公司”两个概念混淆，在此重点解释说明一下它们的区别，以便于以后的分析研究。小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，不属于金融机构；贷款公司是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行全额出资的有限责任公司。小额贷款公司与贷款公司的具体区别见表7-1。
表7-1 小额贷款公司与贷款公司的主要区别
表7-1 小额贷款公司与贷款公司的主要区别（续）-1
小额贷款公司基本上遵循以下政策框架：
一是试点小额贷款公司明确为“只贷不存的小额贷款公司”，严格按照《公司法》有关规定设立和运作。小额贷款公司的股东是自然人、个体工商户或企业法人，每个小额贷款组织的股东总数不得超过5个，股东注册资本金必须是实缴货币资金。中国试点的小额贷款组织至今坚持“只存不贷”，不允许以任何形式擅自或变相吸收存款，主要原因有：一是合法性问题，试点设立的小额信贷组织属于商业性机构，而并非金融机构，其区别于正规金融机构的主要方面在于不能吸收存款；二是由于各方面条件限制，试点设立的小额贷款组织目前并不具备存款管理的技术和设施；三是中国目前不缺乏组织存款的机构；四是吸收存款的管理成本较高，需要专门场所、安全保障及人员。因此，为维护社会金融稳定、有效防范金融风险，目前规定中国试点成立的小额贷款组织不能吸收存款。
二是试点小额贷款公司，只能以股东合法的自有资金、捐赠资金以及来自一个主体的外部融资发放小额贷款。2005年末开始出现的小额贷款公司的资金来源在最初主要有三类：一是自有资金，即发起人投入的经过验证的合法的自有资金；二是接受的捐赠资金，即国际非政府组织或慈善机构提供的无偿资金；三是单一来源的批发资金，即为一家机构提供的批发资金。除此以外，小额贷款组织不得吸收任何形式的存款，不得发行债券，不得搞变相集资。
三是试点小额贷款公司，只能在机构所在的县级行政区域内开展业务，不得跨行政区域经营。
四是试点小额贷款公司发放贷款的利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定。根据我国司法解释，这要求贷款利率最高不能超过中国人民银行规定的同期同档基准利率的4倍。
7.1.2 正规金融机构
7.1.2.1 农业银行
20世纪90年代中期以来，农业银行承担了国家扶贫贷款的发放。随着改革步伐的加快，中国农业银行的贷款结构不断调整，涉农贷款比重显著下降，至2005年上半年农业贷款所占比重已降至10%左右。一方面，其基层机构网点不断撤并（表7-2），1995—2005年，中国农业银行的机构网点由67092个减少到28324个，10年间撤销机构38768个。特别是在许多贫困地区农业银行没有基层网点，到2006年乡镇设有机构的只占36%，从而难以再承担小额贷款到村到户的发放和管理。另一方面，由于操作成本高，银行效益下降，贷款的还付率也达不到预期目标。2003年以后，相当多的农行不愿意承担小额信贷扶贫资金的运作，基本不再开展直接到户的小额贷款业务。目前农业银行在发放国家扶贫贷款中，逐步将重点转移到贫困地区的基础建设和具有带动作用的重点企业。农业银行已基本从小额信贷业务退出。
表7-2 中国农业银行2002—2006年机构、人员情况统计
7.1.2.2 农业发展银行
1994年成立的中国农业发展银行主要负责筹集农村政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。由于农发行的机构设置只到县级，因此扶贫信贷资金的发放除了依靠自己的力量直接发放外，也有一部分委托农村信用社或基层农业银行组织发放，或与各地扶贫办合作，通过县级扶贫社发放。从1998年上半年开始，由于管理效率和金融等问题的争论，执行国家扶贫贴息贷款的职能由中国农业发展银行（国家政策性银行）转到中国农业银行（商业银行）。到1998年6月，国家扶贫贴息贷款全部转归中国农业银行管理，政府扶贫办（下设“扶贫社”）开始从中国农业银行代理扶贷贴息贷款。农业发展银行的职能不断调整，现已演变为专门从事粮棉油收购贷款的银行。2001年农业发展银行粮油和棉花贷款余额的比重高达97.7%。由于贷款业务局限于负责保障粮、油、棉的收购和储备资金供给，基本不涉及农村一般资金需求的满足。因而农业发展银行对农村经济发展的促进作用较为有限，与政策性银行应发挥的提供政策性短期融资、长期融资和对欠发达地区区域发展所需融资的功能还有很大差距。
7.1.2.3 农村信用社
1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将个人信用等级的标准制度化提上了日程；2000年1月发布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，借鉴此前非政府、半政府组织开展的小额信贷试验的制度安排，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款等政策；中国人民银行于2001年12月颁布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，要求全面推进农户小额信贷，2002年4月下发了《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》。进一步加大对农村信用社小额信贷的支持力度同时也加大了管理、规范力度。
中国农业银行从农村领域的全面退出和农业发展银行现行职能的极大局限，客观上使农村信用社占据了我国农村金融市场的主体地位，农村信用社实际上是农村、农户和农业信贷支持的主要力量，逐步成为支农主力军，其在农村小额信贷市场中地位的重要性逐步显现。据相关统计，截至2008年底，全国农户贷款约为1.4万亿元，农信社占90%，其中所开展的农户小额信用贷款和联保贷款的余额约3700亿元。同时，农村信用社的贷款额从1999—2004年逐年增加，已经成为农村信贷市场的主力军（表7-3）。
表7-3 1999—2004年度农村信用合作社贷款额
农村信用社小额信贷业务发展迅速，但是发展中也存在着不少问题，主要是因为农户仍以单个家庭为生产单位，经济底子薄弱，抗风险能力差；农业依然作为弱质产业存在，加上农业受自然因素影响大，生产稳定性差，预期收益不确定。这些变数作用到小额信贷上所表现的问题具体为：农户偿还缺乏有力担保，贷款偿还风险波动大。在自然灾害或市场变动环境中，农业生产容易受到冲击，产量和产品价格浮动较大，具有内在的不稳定性，在这种情况下，借贷农户极易形成还贷危机，个人信用受到影响甚至崩溃。而这些变数所带来的问题极有可能转嫁到从事小额信贷的农信社，比如先前小额信贷原则上不需要抵押担保或可有灵活多样的抵押担保形式，使信用社事实上无法追回相关资产作为损失的弥补，形成不良贷款。农信社在本来就底子薄弱的情况下，又大量开展以贷款额度小、贷款户工作量大、费用高、贷款回收管理难度较大为特点的小额信贷业务，这对农信社的生存与发展以及小额信贷的可持续发展都是一个重大的考验。
7.1.2.4 邮政储蓄银行
邮政储蓄银行自2006年组建后，现已在广大农村地区试行质押和信用小额贷款业务，并取得初步成效。2007年3月21日，邮储银行正式挂牌成立，按照《商业银行法》的要求，邮储银行在成立后可以全面办理商业银行业务，但是，根据银监会的部署，邮储银行的市场定位是：主要面向城市社区和农村居民提供基础金融服务，以零售和中间业务为主。邮储行以存款规模计是中国第五大商业银行，有3.7万个全国最大的城乡网络，具有覆盖农村金融空白，成为特色零售银行的巨大潜力。据了解，邮储银行将设立专门的农村金融服务部门，进一步加强与农发行、农信社等农村金融机构的合作，并积极完善条件，抓紧开办针对农户的小额信贷、微小企业贷款等业务，探索产业基金投资模式，全方位地向“三农”和国家基础建设项目提供资金支持。据认为到2010年末，按邮储行至少占2%的市场份额估算，其农户小额贷款可达到300亿元、县域小额贷款规模可达1000亿元，而且还要在小额保险等其他金融服务方面逐步取得进展。邮储行的另一个选择可以是为运作良好的零售小额信贷机构提供批发资金。邮储行发展的风险和挑战是缺乏操作金融业务的人才、经验和风险管控能力，试点检查出的问题包括财务核算办法不健全，风险管理构架未完全建立。
7.1.2.5 农村新型金融机构
自2006年以来，中国银监会积极推动开展新型农村金融机构试点工作，试点范围已经扩展到全国31个省（自治区、直辖市）。新型农村金融机构主要是指村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构；农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡镇、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构；贷款公司的概念本章上文已做解释，不再赘述。关于农村新型金融机构的主要规范性文件有2007年1月《村镇银行管理暂行规定》、2007年1月《贷款公司管理暂行规定》、2007年1月《农村资金互助社管理暂行规定》、2008年4月《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》、2009年6月《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等。
截止到2009年末，全国共核准设立172家新型农村金融机构开业，其中村镇银行148家、贷款公司8家、农村资金互助社16家；共计吸收存款269亿元、发放贷款181亿元，其中农户贷款余额65.5亿元、惠及农民5万多户，小企业贷款91.2亿元，惠及企业0.5万家。新型农村金融机构主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、金融机构网点覆盖率低的县域、中西部地区及国家、省级扶贫开发工作重点县和中小企业活跃县域。未来3年，全国范围内将设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家、贷款公司106家、农村资金互助社161家。
经过3年多的发展，新型农村金融机构在激活当地农村金融市场、改进农村金融服务、支持社会主义新农村建设等方面起到了积极的作用。新型农村金融机构充分发挥决策链条短、发放贷款快、经营机制灵活的独有优势，依据农村积极发展和农户经营特点创新贷款模式，加强了农村小额信贷服务，增强了对新农村建设和农村经济发展的支持，促进了农村金融机构充分竞争，有效提升了农村金融整体服务水平。但由于新型农村金融机构受成立时间短、人员少、经验不足等因素制约，导致内部管理体制不健全、注重短期效益、缺乏审慎经营理念、风险意识淡薄、资本充足度不足、从业人员素质低、发起人的经营理念与管理能力存在欠缺等问题。此外，有一部分新型农村金融机构在日常经营中偏离了“促进农村金融发展”的宗旨，改变为以“利润最大化”为目标，认为支农贷款额度小、地域分散、经营成本高、风险大，因此向农村投入大幅减少，大量资金被投入到城镇地区。
7.2 小额信贷供给的制约因素分析
7.2.1 法律缺失和监管部门缺位，制约了小额信贷的可持续性
我国目前对发展非政府组织小额信贷还处于摸索试点阶段，尽管国务院扶贫办和中国扶贫基金会大力支持我国进行小额贷款扶贫的项目试验，但小额贷款的各种组织尚未完全获得正式的合法身份，也没有系统的监管框架对非政府组织小额信贷实施有效的监管。而且小额贷款以何种组织身份来进行运作，也没有确定下来。由于现行政策严禁非金融机构从事金融业务，试验中提供小额贷款业务的机构，或者注册为社团机构，或者直接依附于某一政府机构，这种形式上的变通实际上仍与现行政策法规相悖。由于缺乏明确的法律地位，我国小额信贷组织（项目）几乎都存在着不同程度的临时观念，对其内部的制度化管理重视不够，这显然不利于小额信贷扶贫到户和扶贫攻坚的顺利、健康发展。应该说目前经过批准成立的小额信贷机构都不是严格意义上的金融机构，也不具有一般经济实体所具有的融资资格。这种状况不仅使非政府小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金，而且也不能从正规金融机构融资，来扩大自己的业务规模。非政府组织专业性小额信贷机构所处的民间机构法律地位，使得小额信贷机构之间的业务合作也受到严重束缚。
7.2.2 小额信贷市场主体缺乏有效竞争
虽然目前农村金融市场主体既有属于正规金融机构的农村信用社、邮政储蓄银行，还有属于非正规金融机构的扶贫社和小额信贷公司，但这些机构之间缺乏有效的市场竞争。邮政储蓄银行成立时间短；扶贫社数量较少，覆盖面较低；小额贷款公司虽然近年来发展迅速，但在调查中我们发现，小额贷款公司存在发展不平衡的现象，有的省市成立小额贷款公司比较多，有的省市比较少。并且小额贷款公司业务趋利化，资金投向工业的多，投向农村地区的比重较少。从而客观上使农村信用社占据了我国农村金融市场的主体地位，成为支农主力军。农信社在本来就底子薄弱的情况下，又大量开展以贷款额度小、贷款户工作量大、费用高、贷款回收管理难度较大为特点的小额信贷业务，这对农信社的生存与发展以及小额信贷的可持续发展都是一个重大的考验。由于缺乏有效竞争，属于“稀缺”金融资源的小额信贷处于“卖方”市场，掌控这种资源的农信社出现了等客上门、服务质量差等问题，削弱了推广小额信贷的主动性和积极性。
7.2.3 利率管制的低效率，抑制小额信贷可持续发展
无论是金融机构还是非金融机构，小额信贷的运作成本都高于一般商业贷款的运作成本，为了能以收入补偿其成本，小额信贷机构必须拥有能覆盖成本的利率水平。到目前为止，除了个别国家之外，几乎所有的亚洲国家都已经放开了对小额信贷的利率限制，由小额信贷机构自主地决定利率水平。2008年5月银监会发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限（法定利率4倍以内），下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。目前我国还没有完全实施市场利率，利率管制导致小额信贷运作的低效率，是抑制小额信贷可持续发展的一个重要因素。
小额信贷产品是非公共产品，应该按照市场经济的供需原理有自己的合理的定价，使用者需要支付这样一个价格。而如果非要制订一个利率上限来对其进行管制的话，将打破应有的均衡，人为地造成更大的缺口，导致资源配置低效（图7-1）。
图7-1 政府限价下的小额信贷市场供求
如图所示，P0和Q0是在没有利率上限的情况下，市场出清的均衡价格和数量。然而如果政府认为小额信贷带有扶贫的性质，因此不能向贫困客户收取较高的利率而进行利率最高限价管制的话，在P*最高这一价格上，一些小额信贷机构将减少供给，这时供给是Q1，因为太低的利率水平无法弥补他们的操作成本，不得不减少贷款的资金；另一方面，农户在这一低价上将增加需求，他们愿意获得数量为Q2的贷款。因此，需求大于供给，短缺产生了，形成了过度需求，其数量为Q2-Q1，这种过度需求在实际中常常表现为排队，这样一些比较富裕的农户往往会利用自身的优势获得贷款。而一些拥有较好项目，愿意以更高的价格获得贷款的贫困农户可能因此而丧失获得贷款的机会，这样资源无法到达能够发挥最大效益的地方，资源配置也就无法达到效率最大化。否则，按现行小额贷款公司或者民间资本贷款利率不能高于同期同档次人民币基准利率的4倍，则造成实际执行过程中的利率是由借贷双方协商决定，账面利率可以按照要求做出来，其实际执行利率远远高于这个水平，更不利于小额信贷的有效监管和健康发展。
因此，小额信贷利率市场化是必然趋势，利率高低由市场化决定，能够调动民间资本的积极性，吸引更多民间资本进入小额信贷市场，给借贷者提供更多的资金选择，借贷者也能够以更加合理的价格借到资金。
7.2.4 资金来源的持续性无法得到保证
我国农村信用社虽然点多面广，但资金实力较弱，难以满足支持“三农”的资金需求。非政府组织的小额信贷机构运营资本规模一般不大，扶贫社资金来源主要是下划资金，小额贷款公司资金来源主要是股本金，并且由于小额信贷组织只存不贷，小额信贷机构不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务，又不能在人民银行再贷款，资金短缺成为小额信贷组织发展的主要瓶颈。中国试点的小额贷款组织至今坚持“只存不贷”，不允许以任何形式擅自或变相吸收存款，主要是为了维护社会金融稳定、有效防范金融风险。但是，在孟加拉国乡村银行创始人兼行长尤努斯看来，“只贷不存”大大限制了小额信贷机构的集资能力，等于“锯了小额信贷的一条腿”，使“自力更生”沦为一句空谈。“只贷不存”的原则是目前中国小额信贷发展的最大障碍，例如，涞水县扶贫社资金来源只有中国社会科学院贫困问题研究中心下划，到目前仅到位327万元，远远不能满足该县10万多户农民的正常资金需求。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款。然而，只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展为可持续的小额信贷机构。
7.2.5 对小额信贷的定位不准确
近年来，政府一直把农村问题列为政府的工作重点，发放补贴等是解决农村问题初期的主要手段即“输血”，后期则有意识地向农村提供发展资金，小额信贷顺理成章地成了政府的行为。小额信贷在形式上甚至经济上与地方政府成为一体，甚至小额信贷的县级管理者本身就是由政府从民政部门调动过来。这种与地方政府之间的合作关系（甚至是经济关系）使得小额信贷的管理者自身在管理过程中就放弃了市场化的经营理念，工作性质政府化是导致小额信贷发展停滞的主要原因之一。小额信贷通过向贫困人口提供金融服务，成为农村扶贫的一种有效工具，但小额信贷在本质上是一种金融活动，如果实施小额信贷项目时只重视其社会及扶贫效益，而忽视了金融活动的特点，这样定位必然导致小额信贷自身难以生存和持续下去。
与此相反，一些小额贷款公司由于商业利益的驱动，出现了逐渐偏离为农村低收入群体服务的目标，一些城镇中小企业逐渐成为它们的潜在客户，并且贷款额度趋向大额化。而小额贷款公司成立的宗旨是：为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）明确规定小额贷款公司的资金用途范围，要求小额贷款公司应在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象，坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同意借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%，在此标准内可以参考公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。因此，小额信贷应兼顾扶贫和商业可持续发展两项目标，不能顾此失彼，如何引导小额信贷正确定位服务于“三农”和新农村建设，引导小额贷款公司为低收入群体服务，是摆在政策当局面前的一个亟待解决的重要问题。
7.2.6 管理水平较低，制约着小额信贷经营管理的可持续发展
农村信用合作社目前已经成为开展小额信贷业务的主体，与其他商业性金融机构相比较，农村信用合作社无论是自身的硬件设施，还是员工素质和管理水平都是处于相对较低的层次上。其面对金融市场化进程，识别与防范金融风险、创新金融产品满足金融需求的能力明显不足，经营过程中出现不良贷款的可能性将会增加。虽然小额信贷组织有内部信贷管理制度、信贷管理规程，能够按照合同法、担保法及企业公司规定进行管理，但无论扶贫互助合作社还是小额贷款公司，内部管理都存在许多不完善的地方：扶贫互助合作社是松散组织，基础设施和人员设备等方面尚未配备齐全，自上而下内部管理机制尚未形成；私营性质小额贷款公司在管理上实行家长制，在业务发展中个人倾向性色彩较浓，尤其在风险评估和利率定价机制方面，尚未制定风险评估、评价机制，内部控制制度不完善；缺少完整的贷款风险分类指标，且贷款损失准备计提缺乏依据。管理上的不规范使小额信贷的工作效率低下、风险增大等问题的出现，使其运营成本增加和收益降低，这些都阻碍了小额信贷的可持续发展。
7.2.7 小额信贷产品单一，配套服务不足
作为逐步商业化运作的一种金融性质产品，小额信贷同时也是一种商品，与其他商品一样，应该在分析消费者需求的基础上进行有针对性的设计，以满足借款人需求为中心目标，只有这样才能“适销对路”，适应不同地区的实际情况。但是，小额信贷产品在满足客户需求方面的设计明显不够，贷款对象单一、种类少、额度偏小。如涞水县扶贫社贷款对象只限于年均收入不足1500元的农村女性农民，单笔最高贷款2000元，只发放农业贷款，不能满足不同贫困人口的需求。同时，小额贷款机构在业务开展过程中，普遍存在相关的配套服务不足的问题，没有充分地将贷款支持和技术服务相结合，未建立小额信贷和农业技术推广服务部门的协调联动机制，也没有指导贷款农民如何应对市场的需求来不断调整自己的种植、养殖项目以及生产方式，导致小额信贷的配套服务优势不明显，一定程度上影响了小额信贷对农民的吸引力。
7.2.8 缺少风险分担机制
小额信贷面临的风险主要有以下几个方面。一是信用风险。指借款人不能或不愿及时偿还贷款时小额信贷机构面临的风险。信用风险对小额信用贷款产生的危害最大。因为小额信用贷款最突出的特色就是凭借借款人的信用发放贷款，借款人信用的好坏自然成为影响贷款回收的关键。然而，在社会信用缺失，个人征信系统不完善，小额信贷机构对繁杂的个人信用资料的处理又尚未实现电子化管理的情况下，这一业务特点成为引发风险的重要根源。二是利率和流动性风险。利率风险主要针对商业化运作的小额信贷机构而言，当其负债利率大幅度上升时，造成利差缩小甚至成为负值，从而给小额信贷机构造成亏损。流动性风险指的是当资产不能变现和没有渠道变现时带来的现金流不足的问题。三是操作风险。主要表现为小额信贷机构运作过程中由于管理不善而造成损失的可能性。
小额信贷主要为种植、养殖业服务，这些行业受气候的影响很大，风险较高。小额信贷自身的机制设计虽然能够消除因信息不对称可能带来的道德风险，却无法化解自然风险。小额信贷不需要农户提供经济担保，机构的贷款在地域和部门上的分布比较集中，在没有担保（抵押品）的情况下，其信贷资产组合面临较大的“协变风险”。比如：对于以农业贷款为主的小额信贷机构而言，一旦所在地区发生较大的自然灾害，大量客户可能同时发生违约，这可能导致小额信贷机构的破产。农村小额信贷组织发展如果结合农业保险建立，将大大降低贷款风险，增强农民抵御风险的能力，也有利于降低农村小额信贷组织的资金风险。例如，易县扶贫社一些贷款户，1995年遇到水灾和雹灾，1996年遇到牛、羊红斑病流行，由于没有农业保险，使贷款户遭到重大损失，全部形成拖欠。
8 主要结论与对策建议
8.1 主要结论
本研究以社会主义新农村建设为时代背景，根据我国低收入群体小额信贷资金需求日益活跃，而农村金融体系不断弱化的实际情况，总结国内外小额信贷的发展的经验和教训，以农村小额信贷发展的可持续性和有效性为切入点，探索农村小额信贷的发展思路，深入探讨小额信贷如何持续有效地满足农村尤其贫困及低收入人群的金融需求，以期为新农村建设提供持续稳定的资金支持，并提出具有针对性和可操作性的对策建议，为政府制定政策提供可靠的科学依据，推动信贷扶贫事业的健康发展。
纵观全书，通过对新农村建设中小额信贷可持续发展问题的深入系统分析和研究，可以得到如下主要观点和研究结论：
（1）新农村建设多元化的金融需求是进行小额信贷产品创新的基础和依据
针对新农村建设中不同经济主体对金融需求的多样化，实现小额信贷产品的多元化，是农村小额信贷可持续发展的生命力所在。随着新农村建设的推进，小额信贷机构应不断根据市场的新需求及时地进行新产品的开发，对不同目标群体制定不同的借款金额、借款期限和还款方式等，以适应农村经济多元化、多层次发展和农民生产、经营、生活等多元化资金需求的情况，积极进行业务创新，简化贷款程序，实现小额信贷产品的多元化。
（2）稳健推进小额信贷组织机构创新是扩大小额信贷金融产品承载主体的关键
小额信贷已不仅仅是一种金融产品和服务，已成为一个逐渐成熟的行业，因此要实现其组织机构创新，创新小额信贷运行机制、信贷管理模式和绩效考核模式，建立小额信贷科学管理体系，构建科学合理的公司治理结构，是农村小额信贷组织成功并走上可持续发展道路的关键。针对农村金融需求的特点，将小额信贷项目和金融机构有效结合起来，放宽农村金融准入门槛，激活农村民间资本，建立政策性、商业性和合作性多层次小额信贷运作体系。国家应尽快成立专门服务于农村中低收入群体的政策性金融机构，加快培育村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构，大力支持非政府组织开办的小额信贷机构、政府主导的扶贫性的小额信贷机构和商业性的小额贷款公司的发展。引导更多的机构开展小额信贷业务，发展多层次的小额信贷载体，有利于促进农村小额信贷机构之间的适度竞争，提供多层次、多元化的小额信贷主体供给，更好地满足“三农”及新农村建设对小额信贷产品多元化的需求。
（3）积极进行制度创新是小额信贷可持续发展的根本保证
针对新农村建设金融需求设计农村金融改革与制度创新的路径，小额信贷是不同于传统银行业的行业，不能简单复制国外成功模式和城市金融发展模式，要从公众整体利益和公共政策的角度考虑农村金融问题，既要符合经济学的基本原理，又不能破坏金融机构运作机制的内在逻辑。缩小贫富差距，解决贫困人口的脱贫致富问题，是政府难以推卸的责任，也是公共财政的重要职能。因此，我国应建立和完善服务“三农”的政策性金融体系，尤其是开展扶贫性金融服务；加大对农村小额信贷的政策支持力度，通过立法以及出台相关的优惠扶持政策，拓宽小额信贷的融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，对开展小额信贷业务的机构实行税收减免、费用补贴和其他激励政策，用财政贴息的办法扶持低收入贫困农户，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，为小额信贷提供有利稳定的政策环境，增强小额信贷持续支持新农村建设和服务三农的能力，实现农户、金融和财政的三方共赢。从某种程度上说，“制度是第一生产力”，农村缺资金，更缺制度，良好的政策制度环境，是促进农村小额信贷可持续发展的根本保证。
（4）市场化运作是实现社会金融资源在农村区域良性循环的必由之路
小额信贷机构应兼顾扶贫和商业可持续性双重目标，不仅是一种有效的扶贫形式，更是一种特殊的金融形式，应具有降低交易成本和较强的涉农风险管理能力，利率能覆盖其成本与损失，实现财务可持续性。农村小额信贷机构在商业上可持续是农村小额信贷机构留在农村为“三农”提供金融服务的基本前提，商业上的可持续性也是吸引大量投资者加入小额信贷事业的重要条件之一。农村小额信贷的发展不能违背基本经济规律，不能成为完全免费的公共品，否则会造成更大范围、更大规模的社会福利损失。因此，只有遵循“政府引导、市场化运作”的原则，小额信贷才能够长久地为农村经济发展和农民增产增收提供金融支持，最终实现社会金融资源在农村区域内的良性循环。
（5）有效防范和化解风险，建立完善贷款补偿保障机制和小额信贷监管体系是小额信贷可持续发展的重要保障
我国的小额信贷兼顾扶贫和商业性经营的双重功能，并且面临小额信贷自身以及外部诸多风险，为有效防范和化解风险，促进小额信贷的持续健康发展，应尽快明确监管主体，加强金融监管，进一步完善监管体系，不断完善内部风险控制体系，提升小额信贷机构风险管控能力。此外，还应及时建立完善贷款补偿保障机制，逐步完善农村担保组织体系，加快发展农业保险，完善小额信贷保险制度，建立小额信贷财政补偿机制。
8.2 我国农村小额信贷可持续发展的指导思想
8.2.1 建立现代农村金融制度，为小额信贷可持续发展提供制度保障
现代农村金融制度是根据农民和农村中小企业的需求，进行农村金融制度改革，不断地创新金融产品和金融工具、改进金融服务、强化金融风险管理等一整套制度的总和。现代农村金融制度的核心功能在于合理配置农村经济资源，为农村发展提供充足的资金支持。为此，必须着眼于农村经济发展的动态性来看待农村金融制度安排。随着社会主义新农村建设和农村经济改革的逐步推进，对农村小额信贷的需求也与日俱增，为此，必须按照现代农村金融制度所要求的科学合理的治理结构、权责明确的产权安排、精干高效的人力资源结构对农村小额信贷机构进行创新，积极推进农村小额信贷机构运行机制改革。加快建立健全适合“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村小额信贷体系，包括构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村小额信贷组织体系和业务品种比较丰富的农村小额信贷产品体系，增强小额信贷为“三农”服务的功能。
8.2.2 建立真正服务“三农”的农村小额信贷机构，更好地服务于新农村建设
真正的农村小额信贷机构应该是既有服务“三农”的意愿，又具有服务“三农”的能力，而不是笼统地在名称中冠有“农业”或“农村”。对于农村小额信贷需求，由于受高昂的交易成本因素的影响，大多数商业金融机构避之不及，只有依靠真正的农村小额信贷机构才能得到满足。因此，农村小额信贷组织创新应着眼于建立具有如下特点的农村小额信贷机构：①小额信贷机构应该本土化，来源于民间，内生于农村经济，服务于“三农”，与农民生产、生活融为一体，扎根农村，与农户有千丝万缕的联系，为农民提供市场信息和技术支持，帮助农民提高决策管理水平。②小额信贷机构应兼顾扶贫和商业可持续性双重目标，不仅是一种有效的扶贫形式，更是一种特殊的金融形式，具有降低交易成本和较强的涉农风险管理能力，利率能覆盖其成本与损失，实现财务可持续性。③用农村金融资源保有率、覆盖面和机构可持续性来衡量小额信贷机构绩效，即农村金融资源多大程度上留在农村、覆盖范围的宽窄和是否具有较强的可持续性。
8.2.3 建立可持续发展的农村小额信贷机构
农村小额信贷机构在商业上可持续是农村小额信贷机构留在农村为“三农”提供金融服务的基本前提，商业上的可持续性也是吸引大量投资者加入小额信贷事业的重要条件之一。农村小额信贷的发展不能违背基本经济规律，不能成为完全免费的公共品，否则会造成更大范围、更大规模的社会福利损失。这就要求农村小额信贷必须做到商业可持续，从而能够长久地为农村经济发展和农民增产增收提供金融支持。从国际上看，社区性的、小型化的微型金融组织在为贫困农户提供农村金融服务，实现商业可持续方面提供了宝贵的经验。同时，需要创设一个有利于农村小额信贷机构可持续发展的制度环境，如保障农民稳定的收入、消除城乡二元的经济社会政策，加强金融基础设施以及一系列能够降低交易成本，扩大覆盖面、提高技能并增加透明度的金融服务建设。此外，适当的立法及政策准则是农村小额信贷机构生存和发展的基本保障。
8.3 我国农村小额信贷可持续发展的基本原则
8.3.1 需求导向性原则
农村金融需求具有多层次性，对于小额、短期、灵活、无抵质押条件的信贷需求要求小额信贷机构所提供的服务要灵活、快捷，同时也预示着较高的交易成本。因此，农村小额信贷组织的创新必须以需求为导向，根据自身的职责分工和功能定位，主动接近农民，接近农村的经济主体，了解“三农”的小额信贷需求。在此基础上，通过创新产品、再造流程、降低门槛、延伸渠道、提升服务等措施，解决对“三农”客户，特别是农民的金融排斥问题，并寻求自身的合理回报与持续发展，构建互利共赢的伙伴关系，为农村经济主体提供方便快捷的小额信贷服务，推动我国新农村建设的进程和农村经济的发展。
8.3.2 “政府引导、市场化运作”原则
我国小额信贷仍处于发展初期，小额信贷可持续发展要以“政府引导、市场化运作”为原则。小额信贷产生于市场经济国家，是一种向贫困人口提供市场帮助的方法。市场经济是小额信贷机构运作的重要环境，只有在市场经济条件下，才能建立起小额信贷规范运行的机制，农户的生产经营活动才可能独立，才可能获得相应的资源来发展经济。因此，市场化、商业化是农村小额信贷发展的趋势和主流，是小额信贷走向规模化、持续性发展的必然选择。从目前国际小额信贷发展的情况看，小额信贷已经不仅仅是金融机构的一种产品或服务，已经成为一个逐渐成熟的行业，它有不同于传统银行业的市场定位及客户群体、信贷经营模式、管理方式和经营目标，因此小额信贷需要不同于传统银行业的政策和监管措施，政府在农村小额信贷的发展中，作为推动者，其主要作用在于规范、引导和促进小额信贷发展，在于提供促使其有序发展规则和机制。
8.3.3 多样性原则
对于农村小额信贷而言，其基本功能在于有利于农户增收及脱贫致富、农业发展和农村经济增长的金融需求的满足。而农村小额信贷需求具有多元化，任何一家小额信贷机构、任何一项小额信贷产品均不能满足农村多元化的金融需求，组织多样性和产品多样化因其各自不同的功能而成为必需的。在农村小额信贷组织创新过程中，对于已有的农村小额信贷组织，解决好自身的可持续发展问题；对于金融空白和金融服务不足的地区应加大对新型农村金融机构和农村小额信贷组织的创新，大力发展真正意义上的农村信用合作组织、农村资金互助组织、小额贷款组织和农村保险组织。因此，应建立与农户和农村微型企业信贷需求特点相适应的多层次、多元化的农村小额信贷体系，小额信贷组织更多的应该具有本土化、特色化、区域性、小型化、草根性、多样化、非正式性等特点。
8.4 我国农村小额信贷可持续发展战略构想及实施路径
8.4.1 我国农村小额信贷可持续发展战略构想
8.4.1.1 构建符合中低收入农户和微型企业金融需求的农村小额信贷体系
随着新农村建设的推进和农村经济的发展，中低收入的农户和微型企业的金融需求也越来越多样化，在农村应探索多种适合当地的多层次、多元化的小额信贷体系才能适应农村多样化的小额信贷需求。我国发放小额信贷的机构主要有非金融机构小额信贷组织和金融机构两类组织。农村小额信贷需求具有小额、短期、无担保抵押的特征，在农村小额信贷市场上，如果仅仅依靠强调资金流动性、安全性的正规金融机构来提供小额信贷服务，其在农村小额信贷市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村微型企业的需求。因此，农村小额信贷资金供给主体组织形式创新的目标是推进农村小额信贷主体的多元化，构建政策性、商业性和合作性多层次、多元化的小额信贷体系，在新农村建设中各尽其能、各得其所，培育一个竞争性的农村小额信贷市场。
8.4.1.2 构建农业保险体系和多层次担保体系
（1）建立健全政策性农业保险与农业再保险体系
农业领域所具有的高自然风险、高市场风险，使得农村小额信贷机构面临较高的信贷风险，商业性保险公司不愿涉足，需要国家政策性保险跟进，以规避农户的自然风险，稳定农户的收入流。因此要积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。要加大财政对农业保险的支持力度，稳步提高农业保险覆盖面。随着农业保险业务迅速扩大，承担的风险不断累积，迫切需要加快建立健全农业再保险体系。要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。
（2）构筑政策性担保、互助性担保和商业性担保相结合的多层次担保体系
缺乏适合于商业银行的抵押担保品，是农户贷款难的根本原因，因此在进行小额信贷供给主体组织创新的同时，还有必要构建一个发达适用的担保中介金融机构，使农户或微型企业和小额信贷供给主体之间实现连接。为此，应该构筑一个由政策性担保、互助性担保与商业性担保机构构成的多元化的担保体系，发挥担保机构的专业优势和信贷放大功能，实现农村小额信贷服务的扩张，进而有效增加农村小额信贷的供给。
8.4.1.3 针对新农村建设多元化的金融需求创新设计小额信贷产品
针对新农村建设中不同经济主体对金融需求的多样化，创新设计小额信贷产品，实现小额信贷产品的多元化，是农村小额信贷可持续发展的生命力所在。随着新农村建设的推进，小额信贷机构应不断根据市场的新需求及时地进行新产品的开发，对不同目标群体制定不同的借款金额、借款期限和还款方式等，以适应农村经济多元化、多层次发展和农民生产、经营、生活等多元化资金需求的情况，积极进行业务创新，简化贷款程序，实现小额信贷产品的多元化。同时，在提供资金的同时，也提供致富信息和种植、养殖等多项技术培训，使一些没资金没技术但是有体力的贫困农民，获得了资金，又获得了技术，提高了素质和职业技术，真正使贫困农民脱贫致富。
8.4.2 我国农村小额信贷可持续发展的实施路径
（1）拓宽和创新农业发展银行的政策性金融业务，或是成立扶贫性的政策性金融机构，尽快填补“三农”政策性金融的空白
目前我国农村金融市场中总会有一部分贫困农户无法取得小额信贷，因此，为了建设社会主义新农村、缩小贫富差距、实现社会和谐发展，应采取措施解决贫困农户的资金需求问题。但是，实践表明，现行的扶贫贴息贷款分散在农村信用社、农业银行等多家农村金融机构，导致了市场机制扭曲，现行的扶贫贴息贷款成效不好，应该进行改进。可考虑依托农业发展银行建立针对贫困农户的小额信贷担保基金，担保基金的资金可来源于财政扶贫资金，农业发展银行管理、经营扶持贫困农户的小额信贷担保基金。农业发展银行和农村商业金融机构合作，使扶贫贴息小额信贷利率维持在人民银行同期公布的利率水平，不得上浮，以鼓励农村商业金融机构尽量多发放针对贫困农户的小额信贷。
（2）坚持农业银行为农服务的方向
就目前农村小额信贷的需求来看，仅仅依靠信用合作社还难以独立支撑。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应稳定和发展农村服务网络，切实按照中央提出的“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的总体原则，全面深化内部各项改革，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任，充分利用资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。国家通过一些政策措施鼓励、引导商业银行加大对农户小额信贷业务的开展，例如对税收的减免、财政上的补贴以及提供完善的保险服务等。
（3）加快邮政储蓄银行建设，扩大涉农业务范围
邮政储蓄银行这一特殊的金融主体过去长期以来积聚了农村大量的资金，但由于其并不具有经营资金的权利，造成了大量的资金只能通过存入中央银行“吃利差”，可以进入的领域仅限于银行间债券市场、与商业银行办理协议存款、购买商业银行转让的资产。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，可以利用邮政系统网点多、深入农村、了解农民需求的优势，引导其向农民和微型企业开展小额信贷业务。这对于农村和农民来说，农村金融资源丰富了，贷款不再难了。同时，邮政储蓄银行打破了农户小额信贷市场由农村信用社垄断的局面，产生的竞争将直接导致农户融资的成本下降；建立竞争性的金融市场，必将带来金融服务水平的不断提高。因此，如何加快邮政储蓄银行的建设进程，使其较快的投入到农户小额信贷的服务中去，为我国广大贫困地区农户服务，而不再是农村资金的“抽血机”将成为开展我国农户小额信贷的重要工作。
（4）深化农村信用社改革，使其更好地承担小额信贷业务
我国的农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的地方性金融机构，处于农村金融最基层，最适合开展农户小额信贷的业务来满足农户的需要。实际上，在许多县以下的农村地区，农村信用社基本上已经成为唯一的正规金融机构。农村信用社通过发放农户小额信贷加大了对“三农”贷款的投入，为支持农村经济结构调整提供了资金保障。但是，由于农村信用合作社的功能和性质不够明晰，使其市场定位和服务方向模糊不清。因此，应充分承认农村信用社在农村金融发展方面的重要地位，通过改革引导其进一步发挥在农村小额信贷方面的作用。对农村信用社进行改造，规模不能做大，可考虑以县或小范围经济协作区为单位将农村信用社改制成为中小商业性金融机构，如农村合作银行或农民银行。这样既可以取得一定的规模效益，也可以在一定区域内调度资金，促进资源优化配置。
（5）大力培育发展新型农村金融机构及农村小额信贷机构
当前，农村小额信贷组织体系远远落后于中国农村经济发展的需要，应该加快真正贴近农民的村镇银行、贷款公司、小额贷款公司和农村资金互助社等在全国的发展速度，鼓励新型农村中小型金融机构开展小额信贷业务。降低市场准入门槛，允许建立更多的以市场商业运作为基础的小额信贷机构，针对小额信贷机构只贷不存、发展的延续性存在问题的情况，应鼓励这些机构与城市金融机构、邮政储蓄银行、农村商业银行和农村信用社等金融机构的合作，保证后续资金充足。在有效防范金融风险的前提下，加快实施农村小额信贷组织试点步伐，积极支持农民自发创设多种形式的自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织，并与有关专业合作经济组织相结合，改善当前农村金融服务供给不足状况。同时，要切实加强对各类小额信贷组织的监管。既要按照市场经济的要求加强对小额信贷机构的监督和管理，保证小额信贷正常发展，也要防止管得过多过死，损伤各类小额贷款机构的积极性。
（6）构建农村金融风险分担机制，推进保险、担保组织创新
建立政策性和商业性相结合的农村保险体系。政策性保险以服务“三农”为目标，产品开发的对象是成本高、风险大、农民个人无力全部承担的保险产品，承担补偿农业和农村经济发展风险造成的重大损失责任；商业性保险则开发适应市场竞争、农民个人能够支付、又有一定赢利空间的保险产品。建立农业保险基金和巨灾保险基金。此外，还要建立多层次、多元化的信贷担保体系。利用农业发展银行的政策性地位，根据产业发展的要求，允许农业发展银行为特定的农业产业项目融资提供担保；建立有政府出资，企业、个人参股的各种形式的投资担保基金、中小企业贷款担保基金、农户贷款担保基金等，为农村各类经济组织贷款提供担保服务。
8.5 我国农村小额信贷可持续发展的对策建议
8.5.1 加大农村金融知识宣传和普及力度，切实转变思想观念
（1）加强宣传教育
加快农村金融知识普及和教育体系建设，增强农民的金融意识。据本研究调查，农民受教育水平较低，大多数是初中水平，金融知识还相对匮乏，在一定程度上成为农民参与小额信贷活动的障碍。因此，要在农村加大金融知识和相关政策普及力度，深入农村、贴近农民，逐步提高农民的金融意识，同时加大对金融法规的宣传力度，提高农民的法律意识，减少恶意逃债事件的发生。
（2）转变农村金融机构的传统思想观念
突破传统思维方式，相信穷人是讲信用的，增强农村金融机构的社会责任感，不仅要做“锦上添花”的事业，还要为低收入群体“雪中送炭”。由国内外小额信贷实践经验可知，贫困农户有利用好信贷资金的能力，开展小额信贷时一定要相信穷人，要相信穷人诚实守信的品格，如孟加拉主要依靠小额信贷使得75%的农民获得正规信贷，我国的小额信贷组织开展的小额信贷的贷款回款率也很高。目前，农村小额信贷需求市场很大，中小或微型金融机构开展小额信贷业务，对贫困人口提供资金支持和技术支持，一样可以盈利，实现商业可持续发展。
（3）提高小额贷款从业人员的思想认识
切实转变观念，增强从业人员的社会责任感和使命感，坚定服务“三农”的决心，努力实现扶贫和商业可持续双重目标。一方面要转变从业人员的思想观念，尤其是基层小额信贷员，基层小额信贷员是小额信贷事业成败的关键，是小额信贷的直接执行者。基层小额信贷员要进一步提高思想认识，破除片面地认为小额信贷是纯政治性、政策性的任务，是装面子而得不到实惠可有可无的贷款的思想认识。充分发挥主动性和积极性，切实增强小额信贷投放的内在动力。另一方面开展小额信贷的金融机构及非金融机构要从转变员工的思想观念为切入口，通过开展学习教育活动，不断总结和推广实践经验，提高推广小额信贷的自觉性和使命感。通过大力推广小额信贷，最大限度地达到借贷双方的信息对称，有效防范与化解风险，实现农民和小额信贷机构的“双赢”。只有认识上的提高，金融机构才能克服惜贷思想，激发工作的责任感，提高小额信贷的工作效率，实现小额信贷的可持续发展。
8.5.2 加强小额信贷立法，完善金融监管体系
根据人民银行统计司对民间融资的调查推算，截至2006年底我国民间融资规模已有9500亿元，占GDP的6.96%左右，占本外币贷款的5.92%左右。如此巨大规模的融资都是在农村非正规金融的模式下进行的，这说明我国的农村地区存在着巨大的金融活动空间，正规金融机构没有为农村提供足够的金融服务。与其任由农村非正规金融自我发展，不如吸收小额信贷机构进入我国正规金融的行列，弥补正规金融的不足，从而遏制高利贷和地下钱庄等违法组织的发展。然而，我国现有的法律法规并没有给予小额信贷组织应有的法律地位，相应的监管体系建设更是尚未启动，对小额信贷的监管比较混乱。因此，尽快着手制定清晰的法律及监管框架来规范和引导小额信贷可持续发展尤为紧迫。
（1）加强小额信贷立法，创造良好的法律环境
改革开放以来，中国相继颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》、《证券法》、《贷款通则》等法律法规，2003年还通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》，并对《中国人民银行法》、《商业银行法》进行了修订，但目前还没有一部针对农村小额信贷方面的专门法律。根据国际上小额信贷发展比较成功的国家经验看，我国应该对小额信贷组织单独立法，这是由于我国小额信贷组织类型多且特点不同，如果不考虑这些特点而仅将商业银行的规范应用于小额信贷组织，其有效性可能非常有限。建议制定《小额信贷组织法》，将各种不同类型的小额信贷组织纳入该框架，给予小额信贷机构在金融业的合法身份，形成全国统一的标准，规定不同层次小额信贷组织适用不同程度的监管规范，并为其提供在一定条件下向正规金融机构（如民营银行）转化的法律空间。
（2）明确监管主体和监管职责
就目前的体制而言，小额信贷机构的日常监管职能应由当地人民银行或银监部门承担。因为贷款业务具有一定的特殊性，只有了解申请贷款的对象及其经营，才能掌握贷款的风险，而这些是工商管理部门所缺乏的，但这是人民银行及银监部门的日常工作内容，因此，建议在法律上明确由人民银行及银监部门承担小额信贷机构的日常监管职责，这更有利于帮助小额信贷机构防控风险及建立和完善有效的内部风险控制体系。
（3）建立健全行业协会，加强自律约束
行业协会通过自我管理、自我约束，可以有效地避免各小额信贷主体之间的不正当竞争，规范各主体的行为，促进彼此的协作，与监管机构共同维护农村金融体系的稳定与安全。行业协会还有利于促进监管者与被监管者之间的双向互动。
（4）完善农村小额信贷自身的内部控制制度
小额信贷内部控制制度是小额信贷机构为实现其效益性、安全性、流动性的三大目标，协调与规范小额信贷机构整体、各职能部门以及内部各层工作人员在经营管理活动中的关系与行为的措施、方法和程序的总和。小额信贷机构内部控制制度是相对于外部监督制度而言的，它是在小额信贷机构内部进行自律，注重个体的安全与效率。完善的内部控制制度能够有效的防范和规避风险、实现稳健与审慎经营。同时，内部控制制度建设是建立有效监管体制的关键，也是有效监管的基础。农村小额信贷作为高风险的行业，必须加强经营交易的内部控制制度建设。其主要内容包括管理层的自我监督和控制、风险控制和管理、操作程序监督与牵制、内部审计人员的监督等方面。控制与交易业务相关的风险尤其重要。
（5）实行信息披露，强化社会监管，实现金融监管由封闭型向开放型转变
信息的全面、准确、真实和及时披露，是一切监管行为的基础，也是提升外部监管质量的前提。透明监管正是要求信息公开化，按照有关规定对外公布监督管理规定、监管程序办法和各类监管信息、报告，从而实现有效的社会监督。
8.5.3 促进小额信贷产品创新，建立信贷支农与科技支农相结合的长效机制
（1）以农户需求为中心创新设计小额信贷产品，提升小额信贷的品牌效应
小额信贷产品创新的目的就是让小额信贷机构更接近农户、农村微型企业及农业合作组织等客户群体，减少交易成本、减少信息不对称导致的风险问题，从而增加对目标客户小额信贷资金的供给。随着新农村建设的推进，小额信贷机构应不断根据市场的新需求及时地进行新产品的开发，对不同目标群体制定不同的借款金额、借款期限和还款方式等，以适应农村经济多元化、多层次发展和农民生产、经营、生活等多元化资金需求的情况，积极进行业务创新，简化贷款程序，实现小额信贷产品的多元化。创新营销模式，加强对小额信贷品牌的主动营销，提升小额信贷的品牌效应，拓展小额信贷服务范围。因此，以农户需求为中心创新设计小额信贷产品，是农村小额信贷可持续发展的生命力所在。
（2）结合各地实际、因地制宜地发展多元化的小额信贷模式
小额信贷机构必须根据各地实际情况选择客户群体、信贷技术，要结合各地区的经济状况、生产特点、地理环境以及社会资本等情况，根据小商品经济、农副产品加工、林果种植、畜牧养殖、农民务工等不同特点，采用不同的小额信贷模式。依据新农村建设和农村经济发展的多元化的需求，推进小额信贷产品创新，积极推广农户联保，个体工商户、微型企业联保互保，公司+基地+农户，公司+农业合作组织+农户等多种小额信贷模式，适当简化农户贷款手续，加大支农服务力度，因地制宜地发展小额信贷事业，不断拓展服务领域。对金融机构开展的小额信贷，在进行适当的产品创新的基础上，应当借鉴非金融机构信贷模式中有益的经验和做法，建立健全内部管理制度，完善信贷的约束机制与激励机制；对非金融小额信贷机构，要根据中国特有的国情，创造适合中国特殊环境下的信贷模式，不能一味地照搬GB模式中贷款还款方式，对小组联保方式可以根据地区的特点加以变通，按农户的实际要求和当地的信贷市场状况设计灵活的信贷产品，以满足不同农户多样化的信贷需求。
（3）建立信贷支农与科技支农相结合的长效机制及以农户为中心的多元化服务体系
小额信贷的贷款对象是贫困农户，农户项目的成功率是影响小额信贷资金能否安全收回的最关键因索。国内外许多实践也表明，农户需要的不仅仅是资金，还需要更多与资金配套的其他服务，如农业科学技术、农产品市场信息等。因此，小额信贷机构在主要解决农户生产资金的同时，也提供致富信息和种植、养殖等多项技术培训，建立信贷支农与科技支农相结合的长效机制及以农户为中心的多元化服务体系，在保证资金供应的同时也相应提供技术和信息，使一些没资金没技术但是有体力的贫困农民，获得了资金，又获得了技术，提高了素质和职业技术，真正使贫困农民脱贫致富。从而使小额信贷机构的业务得到拓展，小额信贷的效能得到提高，使资金结构进一步优化。
8.5.4 推进小额信贷组织机制创新，建立完善小额信贷管理体系
针对农村金融需求的特点，将小额信贷项目和金融机构有效结合起来，放宽农村金融准入门槛，激活农村民间资本，建立政策性、商业性和合作性多层次小额信贷运作体系。国家应尽快成立专门服务于农村中低收入群体的政策性金融机构，加快培育村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构，大力支持非政府组织开办的小额信贷机构、政府主导的扶贫性的小额信贷机构和商业性的小额贷款公司的发展。引导更多的机构开展小额信贷业务，发展多层次的小额信贷载体，有利于促进农村小额信贷机构之间的适度竞争，提供多层次、多元化的小额信贷供给，更好地满足“三农”及新农村建设对小额信贷产品多元化的需求。这样，农村微型企业和农户可以通过比较小额信贷机构提供的服务作出选择，将有利于打破低效的农信社垄断农村信贷市场的局面，使农村微型企业和农户享受到更多的金融服务和实惠。实现农村小额信贷组织机制创新，要因地制宜，区别对待，不能一刀切，不同区域、不同时期采用不同的发展模式，构建与我国农村区域经济发展相适应的小额信贷组织体系。
借鉴国外小额信贷管理的先进经验和模式，建立小额信贷科学管理体系，创新小额信贷运行机制，创新信贷管理模式、绩效考核模式和营销模式，提高基层从业人员的文化水平和业务能力，尤其是提高小额信贷员的业务素质和社会责任感，优化服务手段，加大从业人员信贷业务和涉农技术知识的培训力度，构建职责明确、分工合理、产权明晰、功能完善的公司治理结构是农村小额信贷组织成功并走上可持续发展道路的关键，而小额信贷组织机构是否能够可持续的发展是其是否能真正起到扶贫作用的关键。
8.5.5 建立有效资金供给机制，拓宽融资渠道
根据国际经验，小额信贷运作需有一定的规模和覆盖率方可实现可持续发展，但这往往受到后续资金来源的制约。因此，应加大政府支持力度，解决小额信贷组织后续资金不足问题，确保可持续经营的活力。拓展小额信贷组织筹资渠道，可采用增资扩股、地方政府财政担保向金融机构贷款，利用债券和股票市场来增加小额信贷组织的融资渠道，促进资金来源的多元化。同时，在明确小额信贷机构吸收批发资金有关法律问题的基础上，协调农业发展银行、农业银行、邮政储蓄、国家扶贫开发基金等机构，建立有效的小额信贷的资金批发机制。此外，应建立非吸收存款类小额信贷机构向吸收存款类小额信贷机构发展的政策通道，拓宽可持续的资金供给来源；还可以确立小额信贷公司向村镇银行发展的改革试点，循序渐进，适度吸收一些存款，解决“僧多粥少”后续资金不足问题。
8.5.6 有效防范和化解风险，建立完善贷款补偿保障机制
从国内外的实践经验看，小额信贷的开展都是以政府的政策扶持和资金支持为前提的。我国的小额信贷兼顾扶贫和商业性经营的双重功能，并且面临小额信贷自身以及外部诸多风险，为有效防范和化解风险，促进小额信贷的持续健康发展，应及时建立完善贷款补偿保障机制。
一是加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度，逐步完善农村担保组织体系，切实提高农户和农村工商企业的融资能力。可由地方政府出资成立农业担保机构或小额信贷担保基金，鼓励政府出资的各类信用担保机构经济拓展符合农村特点的担保业务；由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立专业化信贷担保机构，采取市场化运作方式服务三农；鼓励有条件的专业合作社、涉农企业和协会组织创办专门针对农户和农村中小企业的担保公司；鼓励商业性担保机构开展农村担保业务；鼓励与借款人有联系的“龙头”企业作为担保人；推广联合增信的各种信用担保组织。
二是加快发展农业保险，完善小额信贷保险制度。①强化保险宣传，提高农民的保险意识，使农民逐步培养起保险消费习惯和理念。②不断扩大政策性农业保险试点范围，有序设立政策性农业保险公司。③充分利用商业保险公司的组织体系，加大财政保费补贴力度，通过政策支持引导商业保险公司在农村地区增设机构，拓展农村业务，开发涉农险种，积极发展种植业、林业、家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险，逐步建立起政策性和商业性保险互动的农业保险机制，探索农村信贷和农业保险的合作机制，增强农业和农户的抗风险能力。④加强政府引导，加大政策支持，进一步完善小额信贷保险制度，为农村小额信贷保险市场创造更加宽松的环境。首先，在税收政策上，对办理农村小额信贷保险的保险机构，试行减免农村小额信贷保险业务的营业税和所得税，促进保险公司介入农村小额信贷保险市场的积极性。其次，在确保保险公司偿付能力的情况下，放松对农村小额信贷保险产品经营的管制，完善农村小额信贷保险产品的报备程序，明确商业保险公司经营农村小额信贷保险业务和社会保险的定位。此外，对农村地区加大发放政府扶贫资金的力度，从农村外部注入政策性资金和积极采取“绿箱”操作，进行农业补贴、加快农户自身，经济基础的改善。同时，小额信贷机构和保险机构也要加强经营管理创新，创新产品和服务，提高农村小额信贷保险服务能力，促进小额信贷保险制度的完善。
三是建立小额信贷财政补偿机制。只有缩小城乡差距，缩小贫富差距，减少贫困人口，实现农村小康，才能实现全面小康的伟大战略目标，才能维护国家社会的安定团结。因此，让中低收入的贫困群体享受公共财政的阳光，帮助贫困人口脱贫致富，是当今政府义不容辞的责任和义务。小额信贷作为扶助贫困人口脱贫致富，缩小社会贫富差距的金融创新，其具有一定程度的公共产品的性质，所以各级政府应大力支持小额信贷事业的发展。首先，应建立国家级小额信贷风险补偿基金，由中央财政应按照每年农业信贷投入总量提前一定比例的风险补偿基金，用于补偿因国家产业政策调整和重大自然灾害给农户带来的损失。其次，应设立地方财政补偿机制。每年省市财政提取一定比例的资金，主要用于保障中低收入贫困人口贷款利息补贴支出。此外，还应建立地方政府对小额信贷业务的直接补贴制度，加大政府对小额信贷组织的支持力度，对发放小额信贷的机构进行财政补贴，是小额信贷在尚未完全实行市场利率的情况下，实现保本微利，增强可持续发展能力。
8.5.7 为农村小额信贷可持续发展创造良好的外部环境
良好的外部环境是农村小额信贷可持续发展的重要保障，本研究认为创造小额信贷健康发展的良好环境主要应做好以下几方面的工作：一是加快推进农村利率市场化进程，促进农村经济资源优化配置。可尝试小额信贷机构通过风险定价机制实现可持续发展，根据农户的财富状况、信用记录及风险情况确定不同的贷款利率水平。①放开小额信贷机构的贷款利率浮动上限，商业银行贷款利率上限已经放开，如果继续限制小额信贷机构的利率上限，则人为造成不平等的竞争环境，不利于小额信贷的可持续发展；要根据风险水平确定市场利率，对一般的农户进行风险评级，根据评级结果确定市场利率，使贷款利率能覆盖风险损失和操作成本，实现小额信贷的商业化经营。②建立小额信贷评信授级机制，加快农村信用体系建设，营造“守信光荣，失信可耻”的信用环境，完善农村信用约束和失信惩罚机制。一方面，建设以信用户、信用村镇创建为载体的农村信用工程，建立小额信贷评信授级机制，构建和完善农户信用评级的指标体系（如农户户主的品德、年龄结构和健康状况、文化学历层次、项目潜质、预期收入率、农户家庭总财产、家庭流动资产、家庭年人均收入、家庭经营收入、有无抵押质押联保等指标），进一步完善农村信用体系建设，把农民关心的贷款问题、脱贫致富问题与提高自身的文明素质结合起来，既解决了农民贷款难的问题，又提高了农民的文明信用程度，开创农村物质文明、精神文明建设和经济发展的“多赢”局面。由国内农村小额信贷实践经验可知，建设信用工程，可以让农民转变传统思想观念，信用不仅是一种荣誉，更是一种资源，越来越多的农民放弃了狭隘的小农意识，尤其是曾接受过小额信贷的农村妇女独立意识越来越强，学习农业技术，主动寻找项目和市场，争取更多的创业机会。另一方面，工商、税收、金融、司法、新闻媒体等有关部门要联手打击逃废债务行为，运用行政、经济、法律等多种手段对失信者进行严厉惩罚，为农村信用体系建设创造良好的外部环境。此外，要加快信用评级机构、会计、审计、资产评估、法律咨询等农村金融中介服务体系建设，充分发挥各专业协会的作用，不断提高农村的组织化、专业化程度，为农村小额信贷发展创造一个良好的生态环境，最终实现农村小额信贷的可持续发展。
8.5.8 加大对小额信贷的政策支持力度，增强小额信贷服务功能
加大对农村小额信贷的政策支持力度，通过立法以及出台相关的优惠扶持政策，拓宽小额信贷的融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，对开展小额信贷业务的机构实行税收减免、费用补贴和其他激励政策，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，为小额信贷提供有利稳定的政策环境，增强小额信贷持续支持新农村建设和服务“三农”的能力，加快实现全面小康社会的伟大战略目标。目前，我国还没有正式的法律法规保护小额信贷组织的发展，小额信贷组织亟须法律来保障其合法地位，需要政府的政策支持和资金支持，加快小额信贷组织的发展壮大，对偏远贫困的农村地区要适当放宽准入标准，提高其覆盖面及可持续发展能力，保障其持续为中低收入群体服务目标的实现。我国的小额信贷还处于初级发展阶段，需要政府通过减免各种税费、贴息、奖励等政策鼓励小额信贷组织的发展，增强小额信贷的服务能力，同时鼓励其他机构和个人提高资助以成立更多的小额信贷组织，增加小额信贷的有效供给，以满足新农村建设中小额信贷多元化的需求。此外，政府可以明确规定农村金融机构存款的一定比例投放到农村，拿出一定比例的资金用于开展小额信贷业务，来遏制农村资金向城市的倒流，为更多的低收入群体提供更多的贷款机会；可在货币政策上对农村金融机构，尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构，实行差别存款准备金政策，并给予信贷机构一定的财政补助，鼓励其大力发展小额信贷业务；对小额信贷的利息收入长期免税，以鼓励小额信贷的投放；给予小额信贷农户适当的利息补贴，引导贫困农户通过创业脱贫致富等。同时，在小额信贷监管方面，应不断完善小额信贷机构的准入和退出机制，应及早纳入银行监管体系，采用灵活运用审慎监管和非审慎监管手段，以保证小额信贷的健康可持续发展，为促进农村经济发展、农民增收致富以及推进社会主义新农村建设作出更大贡献。